Украинский Институт анализа
и менеджмента политики
ЦЕНА РЕФОРМ
Цели, ход и результаты системных изменений
в Украине (2014 – 2019 гг.)
Под редакцией
доктора политических наук, кандидата юридических наук,
профессора В.М. Якушика
Днепр
«Середняк Т.К.»
2019
УДК 316.422(477)"2015/2019"
Ц 37
Авторы: Д. В. Богатырёв, Р. О. Бортник, Д. А. Гаевский,
В. В. Гайдай, В. Е. Дзивидзинский, И. В. Печёнкин,
А. В. Пешко, М. Е. Семёнов, Н. Ю. Спиридонов, В. М. Якушик.
Цена реформ / Под ред. В.М. Якушика. – Днепр: Середняк Т.К.,
2019. – 209 с.
ISBN 978-617-7761-70-8
Данное издание подготовлено по результатам цикла исследова-
ний «Цена реформ», проведенных Украинским Институтом анализа
и менеджмента политики, опубликованных в период 2015 – 2019 гг.
Авторы исследований попытались беспристрастно и аргумен-
тировано проанализировать цели, ход и последствия ключевых ре-
форм, проводившихся в Украине после смены власти в 2014 г. на
примерах системных изменений в сферах полиции, образования,
системы здравоохранения, дерегуляции, децентрализации, борьбы
с коррупцией и переформатирования судебной системы. Были ис-
следованы последствия осуществлявшихся реформ, их причины и
ход; сделаны прогнозы, даны практические рекомендации для опти-
мизации процессов и достижения лучших результатов проводимых
реформ.
Вся статистическая информация, использованная в издании,
получена из официальных или иных открытых источников, а сами
исследования были апробированы публично в формате круглых сто-
лов и пресс-конференций.
Каждое из исследований в этом издании представлено в виде
графической презентации и текста (кроме материала о судебной
реформе). Украинский Институт анализа и менеджмента политики
приглашает к профессиональному диалогу по темам исследования:
• электронная почта: uiamp2012@gmail.com;
• телефон: +380937577565;
• сайт: https://uiamp.org.ua/ cenareform.
ISBN 978-617-7761-70-8 УДК 316.422(477)"2015/2019"
2
This publication is based on the results of the “Price of Reforms”
research programme of the Ukrainian Institute for Analysis and
Management of Policy, which was conducted in the period 2015-2019.
The authors of the study attempted an impartial and reasoned analysis
of the goals, course and consequences of the key reforms carried out in
Ukraine after the change of power in 2014 with special reference to police
reform, education reform, health care, deregulation, decentralization,
anti-corruption and judicial reforms. They investigated the consequences
of the introduced reforms, their causes and the course; forecasts were
made and practical recommendations were given to optimize processes
and to achieve the best results of the ongoing reforms.
All statistical information used in this publication has been obtained
from open source official or other public sources. The results of each of
the studies were tested and made public at a series of presentations and
press conferences and roundtables.
Each of the studies in this publication is presented in the form of a
graphic presentation and a text (except for the judicial reform).
Ukrainian Institute for Analysis and Management of Policy invites
for a professional dialogue on research topics: uiamp2012@gmail.com,
+380937577565, https://uiamp.org.ua/cenareform.
3
4
Вступительное слово
На момент смены власти в 2014 г. Украине требовались карди-
нальные реформы большинства сфер государственного управления
и социальной защиты, традиционно демонстрировавших низкую
эффективность работы, архаичность и высокий уровень коррумпи-
рованности. В комплексе с иными острыми политическими пробле-
мами это порождало социальное отчуждение и кризис легитимности
власти. Понимая эти проблемы, новая правящая группа иницииро-
вала ряд реформ: полиции, образования, здравоохранения, дерегу-
ляции, децентрализации, судебной системы, а также декларировала
новый этап борьбы с коррупцией.
В разработке реформ активное участие принимали поддер-
живаемые западными донорами общественные и аналитические
структуры. Во многих случаях ключевым инициатором реформ был
Международный валютный фонд, а сами реформы являлись обяза-
тельствами Украины перед внешними кредиторами.
В значительной мере из-за этого и слабого контроля за процес-
сом реформирования точки зрения на результаты реформ поляри-
зовались: причастные говорили о невиданных успехах, а предста-
вители несвязанной с властью общественности и экспертной среды
– об отсутствии позитивных результатов. Многоточие в этом вопро-
се поставили президентские выборы в Украине 2019 г., на которых
«реформаторская» команда власти с разгромным счётом проиграла
несистемному политику, обещавшему если не отказаться от части
«достижений», то, как минимум, пересмотреть их.
Украинский Институт анализа и менеджмента политики, начи-
ная с 2015 г., пытался скрупулёзно, комплексно и объективно ра-
зобраться с целями и последствиями реформ, работая с широким
спектром экспертных мнений и статистических данных, спрогнози-
ровать результаты реформ и предложить свои рекомендации.
Проводя исследование, мы рассматривали как негативные, так и
позитивные стороны изменений, однако были вынуждены сделать
вывод об отсутствии социально позитивных результатов большин-
5
ства реформ, в основном либо оказывавшихся чисто декларативны-
ми, либо повлекшими за собой ряд непредусмотренных их творца-
ми последствий.
В тоже время мы пришли к выводу, что все сферы, которых
коснулись изменения, требуют дальнейшей, но более качественной,
проработки и существенной трансформации с учетом ошибок, со-
вершённых в предыдущие периоды, и соответствующего успешного
опыта внедрения подобных изменений в других странах.
Продолжаем нашу работу и приглашаем к дискуссии и сотруд-
ничеству.
Руслан Бортник,
директор ОО «Украинский Институт анализа и менеджмента по-
литики»
Валентин Якушик,
доктор политических наук, профессор
27.05.2019
6
Исследование № 1
из цикла «Цена реформ»
Реформа полиции1
Авторский коллектив:
Максим Семёнов,
Даниил Богатырёв,
Руслан Бортник
Среди множества системных проблем Украины, стоявших пе-
ред ней на протяжении всей истории её независимости, проблема
правоохранительной системы была одной из важнейших. Для новой
«проевропейской» власти реформирование правоохранительной си-
стемы стало своего рода внутриполитическим императивом. Однако
беспристрастные цифры говорят о её провале в целом.
В конце 2013 – начале 2014 гг. украинская милиция страдала
целым комплексом проблем: коррупция, невысокая эффективность
работы, насилие над гражданами, связи с криминалом и т.д. Всё это
порождало недоверие большинства граждан Украины к власти в це-
лом и к милиции как одной из составляющей её силового аппарата
в частности. Вопрос реформирования правоохранительной системы
неоднократно обсуждался в публичных дискуссиях политиками и
представителями экспертного сообщества ещё в период президент-
ства Виктора Януковича. Весной 2014 г. к этой проблеме возвраща-
ются снова. После укрепления пришедшей на волне Евромайдана
власти, проведения президентских и парламентских выборов 2014 г.
началась реальная подготовка к осуществлению реформы правоох-
ранительной системы.
С осени 2014 г. по весну 2015 г. шла активная разработка её поло-
жений. С разницей в месяц, 4 июля и 4 августа 2015 г., создаются, со-
ответственно, патрульная и национальная полиция. После создания
Национальной полиции все сотрудники старых ведомств перево-
дились в положение исполняющих обязанности и для утверждения
1 Первоначальный вариант презентации: https://uiamp.org.ua/cref/cikl-cenareform-reforma-policii
7
в должности должны были пройти аттестацию по физическим,
моральным и интеллектуальным критериям. Это правило не каса-
лось новообразованной патрульной полиции, сотрудники которой
автоматически зачислялись в штат новой структуры.
Первые последствия реформы
Во-первых, около 40% бывших милиционеров не прошли пер-
вый этап переаттестации2. Лишь за 2015 г. из органов внутренних
дел было уволено 47 тысяч сотрудников (из 170 тысяч человек)3.
Потеря такого количества опытных кадровых сотрудников немину-
емо отразилась на криминогенной обстановке в стране (подробнее
об этом ниже). Также стоит отметить, что переаттестация не была в
должной мере оформлена юридически, что привело к возвращению
старых кадров в систему4 путём восстановления в прежних долж-
ностях решением судов.
Приход в полицию новых кадров
Приход в полицию новых людей не мог компенсировать поте-
рю старых кадров. Новые кадры хоть и были лояльны новой власти,
однако не обладали профессиональным опытом, были связаны ин-
струкциями, не прошли должной подготовки и т.д. С 2016 г. каждый
седьмой сотрудник уже покинул ряды новой полиции5, причиной
чему является разочарование в новой-старой системе, перегрузки на
работе и т.д.
2 МВД: около 40% экс-милиционеров не прошли первый этап пере-
аттестации. 13.12.2015. РИА Новости Украина. https://rian.com.ua/
politics/20151213/1001960786.html
3 Ваджра А. Реформа МВД Украины: есть указание взлететь и стать орлами.
23.12.2015. РИА Новости Украина.
https://rian.com.ua/columnist/20151223/1002506288.html
4 Ржеутская Л. Реформа полиции на Украине дает сбой. 07.06.2016. DW.
https://www.dw.com/ru/реформа-полиции-на-украине-дает-сбой/a-19312304
5 За три года работы Нацполиции из нее уволился каждый седьмой полицейский
– аудиторы. 28.06.2018. Главред. https://glavred.info/ukraine/513517-za-tri-goda-raboty-nacpolicii-iz-nee-uvolilsya-kazhdyy-sedmoy-policeyskiy-auditory.html
8
Новая полиция не избавилась от пороков старой системы.
По-прежнему имеют место вопиющие резонансные случаи корруп-
ции, убийства граждан, торговля наркотиками и оружием и даже
междоусобные разборки. Самым известным из таких случаев стала
перестрелка в посёлке Княжичи в декабре 2016 г., в ходе которой
столкнулись сотрудники Государственной службы охраны (подчи-
нена МВД) и одного из спецподразделений полиции. В результате
погибли 5 правоохранителей6. Всего же за 9 месяцев 2016 г., по сло-
вам Хатии Деканоидзе, на тот момент главы Национальной поли-
ции, было открыто было открыто 900 уголовных дел против поли-
цейских7. Речь идёт о коррупции, взятках, превышении служебных
полномочий. По официальной статистике Генпрокуратуры, в 2016 г.
было возбуждено 1140 уголовных дел по статье «Превышение вла-
сти или служебных полномочий сотрудниками правоохранительных
органов». Однако из всего этого массива дел лишь в 58 случаях было
вручено уведомление о подозрении, только 46 дел было направлено
в суд с обвинительным актом.
При этом, по 1094 уголовным правонарушениям к концу 2016 г.
не были приняты решения. По 2459 уголовным правонарушениям
производство было закрыто8.
Зарегистрировано 592.604 уголовных правонарушения
Начиная с 2013 г., в Украине происходит перманентный рост
преступности. Реформа полиции 2015 г. не смогла остановить рост
количества преступлений, который продолжился на фоне её дея-
тельности.
6 Стрельба в Княжичах: ГПУ назвала подозреваемых. 17.05.2018. Корреспон-
дент. https://korrespondent.net/ukraine/3971847-strelba-v-kniazhychakh-hpu-nazvala-podozrevaemykh
7 Деканоідзе: Цього року завели 900 справ проти нечесних поліцейських.
03.11.2016. Укринформ. https://www.ukrinform.ua/rubric-society/2113619-dekanoidze-cogo-roku-zaveli-900-sprav-proti-necesnih-policejskih.html
8 В 2016 году в Украине возросло количество преступлений, в том числе – тяж-
ких на 20%. Подробная статистика, 19.01.2017. ASN. http://asn.in.ua/ru/news/
publishing/82847-za-2016-god-v-ukraine-vozroslo-kolichestvo-prestup.html
9
За 2016 г. в Украине было зарегистрировано 592 604 уголовных
правонарушения, что на 27 422 больше, чем в 2015 г. Существенно
возросло количество тяжких преступлений: с учтённых 177 855 в
2015 г. до 213 521 в 2016 г., что на 35 666 (или на 20%) больше9.
Характерно, что статистика преступлений особенно ухудшилась в
ключевых городах и регионах. В Киеве за 2016 г. зарегистрировано
73 тысячи уголовных дел, что на 16% больше, чем в 2015 г. (тогда
было 63 тысячи)10 . В Харьковской области в 2015 г. было зареги-
стрировано 40,9 тысяч уголовных дел, а в 2016 – 50,5 тысяч (рост
на 23,5%)11. В Одесской области в 2016 г. было зарегистрировано 34
тысячи преступлений12. Это на 18% больше, чем в 2015 г. (29 тысяч
преступлений).
Ситуация с регистрацией убийств в Украине заставляет усом-
ниться в правдоподобности официальной статистики по этому по-
воду. Так, в 2013 г.13 было зафиксировано 5861 убийств, в 2015 г. –
822414, а с 2016 годом ситуация сложная. Согласно официальной
статистике Генпрокуратуры, за период с января по октябрь 2016 г.
было совершено 7059 убийств15, а с января по декабрь 2016 г. – толь-
ко 5992 убийства16. Данные за аналогичный (и даже более обшир-
ный) период не совпадают, а те из них, что опубликованы позднее,
приводят меньшие цифры. Это может свидетельствовать о фальси-
9 Там же.
10 В 2016 году на 16% возросло количество уголовных преступлений в Киеве.
10.02.2017. Голос.ua. https://golos.ua/i/476663
11 Самый криминальный район определили в Харькове. 31.01.2017. ГородХ. http://
gx.net.ua/chp/v-harkove-obnaruzhili-samyj-prestupnyj-rajon.html
12 В Одесской области значительно выросло число тяжких преступлений.
19.01.2017. Одессит.ua. https://odessitua.com/news/55480-v-odesskoy-oblasti-znachitelno-vyroslo-chislo-tyazhkih-prestupleniy.html
13 Єдиний звіт про кримінальні правопорушення, грудень 2013 р. Генеральна про-
куратура України, Київ, 2014.
14 Єдиний звіт про кримінальні правопорушення, грудень 2015 р. Генеральна про-
куратура України, Київ, 2016.
15 Відомості про кримінальні правопорушення минулих років, жовтень 2016 р.,
Генеральна прокуратура України, Київ, 2016.
16 Відомості про матеріальні збитки, їх відшкодування та вилучення предметів
злочинної діяльності, грудень 2016 р., Генеральна прокуратура України, Київ,
2017.
10
фикации статистики, которая в целом характерна для украинской
правоохранительной системы.
Выросло количество преступлений против собственности
Так, 2013 г. было зафиксировано 334 тысячи, в 2015 г. – 362 ты-
сячи, а в 2016 г. – 405 тысяч уголовных преступлений против соб-
ственности, что почти на 20% больше, чем в 2013 г.
В частности, особое внимание обращает на себя рост фактов
краж, которых в 2013 г. было учтено 242 тысячи, в 2015 г. – 273
тысяч, а в 2016 г. – 312 тысяч, что на 30% больше по сравнению
с предыдущими годами. Существенно возрастает и количество
более общественно опасных преступлений, а именно грабежей. В
2013 г. было зафиксировано 22 тысячи грабежей (как и в 2015 г.), а
в 2016 г. – 27 тысяч грабежей. Количество разбоев увеличилось с
2856 в 2013 г., 3558 в 2015 г. до 3904 в 2016 г.17
Несколько сократилось количество ДТП
Что касается автоугонов, то если в 2013 г. было зарегистрирова-
но 6531 угон (из них раскрыто 3461), в 2015 г. было угнано 11137
автомобилей (раскрыто 3584 угонов), то в 2016 г. (без декабря) было
угнано 11353 автомобилей и раскрыто 3068 преступлений18.
По сравнению с 2013 г., несколько сократилось количество ДТП
и их жертв. В 2013 г. было зафиксировано 190 тысяч ДТП (из них
10,5 тысяч в Крыму и Севастополе). В них погибло 4833 человека,
37521 был травмирован. В 2015 г. произошло 134 тысячи ДТП, в них
погибло 3970 человек, 31467 было травмировано. Крым и Севасто-
поль в статистику не включались. В 2016 г. произошло уже 154 ты-
сячи ДТП (рост на 11,6%), в которых погибло 3187 человек и 32079
были травмированы19.
17 Там же.
18 Держи меня крепче: Украину накрыла волна автоугонов. 18.12.2016. Обо-
зреватель. https://www.obozrevatel.com/auto/news/78104-ugon-avto-kyiv-ukraina-statistika-kak-izbezhat.htm
19 Статистика аварійності в Україні, Управління безпеки дорожнього руху.
http://www.sai.gov.ua/ua/ua/static/21.htm
11
Изменение количества заключённых
В Украине также уменьшилось число заключённых20. Если в
2013 г. их было 127 тысяч, то в 2016 г., после принятия нового Уго-
ловно-процессуального кодекса21 и так называемого закона Савчен-
ко22, их осталось 60 тысяч человек или же 167 заключённых на 100
тысяч человек. Для сравнения, в США этот показатель равен 666
заключённых на 100 тысяч человек, в России – 436, в Польше – 189.
Ситуация в сфере незаконного оборота наркотиков
Официально ситуация в сфере незаконного оборота наркотиков
невероятно улучшилась. В 2013 г. было зафиксировано 33982 пре-
ступления в этой сфере, в 2015 – 25908, а в 2016 г. – 2302923. Однако
уменьшение более чем на треть количества преступлений в сфере
незаконного оборота наркотиков вызывает очевидное сомнение в
реальности указанных цифр. Тем более в условиях войны и соци-
ально-экономического кризиса. Даже фактор отсутствия статистики
из Крыма и части Донбасса не может это компенсировать. Можно
сделать предположение или о фальсификации статистики Генпроку-
раторой, или об усилении покрывательства наркомафии со стороны
правоохранителей.
Статистика преступлений
Экс-министр юстиции Елена Лукаш в интервью РИА Новости
заявила о том, что нынешняя украинская власть фальсифицирует
полицейскую статистику и реальный рост преступности куда боль-
20 Количество заключенных в Украине в прошлом году рекордно уменьшилось.
17.01.2014. 112.ua. https://112.ua/obshchestvo/kolichestvo-zaklyuchennyh-v-ukraine-v-proshlom-godu-rekordno-umenshilos-11304.html
21 Кримінальний процесуальний кодекс України. Редакція від 11.01.2019. https://
zakon.rada.gov.ua/laws/show/4651-17
22 Закон України «Про внесення зміни до Кримінального кодексу України щодо
удосконалення порядку зарахування судом строку попереднього ув’язнення у
строк покарання». http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/T150838.html
23 Статистична інформація. Генеральна прокуратура України. https://www.
gp.gov.ua/ua/stst2011.html?dir_id=112661&libid=100820
12
ше официальных данных. Так, по словам экс-министра, с 2013 по
2016 гг. похищения людей выросли на 264%, угоны автотранспорта
– на 100%, убийства – на 67%, разбои – на 46%. В течение 2016 г. в
Украине было совершено 187 тысяч тяжких и особо тяжких престу-
плений. От действий преступников пострадало 444 тысячи человек.
6988 человек было убито24.
С одной стороны, представителя предыдущей власти мож-
но заподозрить в желании максимально очернить власть нынеш-
нюю, чем могли бы объясняться столь высокие заявленные пока-
затели статистики уголовных преступлений. С другой же стороны,
«постреволюционная» украинская власть действительно может за-
нижать статистические показатели для поддержания своего рейтин-
га и предпринимая попытки снижения социальной напряжённости.
При рассмотрении любых цифр (официальных или экспертных),
касающихся статистики по преступлениям в Украине, нужно учи-
тывать, что если в 2013 г. милицейская статистика охватывала 46
млн. человек, то по состоянию на 2017 г. население Украины сокра-
тилось: 2,5 млн. человек остались в Крыму, 4 млн. проживают на
территориях, подконтрольных ДНР и ЛНР, не менее 1 млн. человек
эмигрировали из Украины. Сейчас реальное население Украины,
т.е. находящееся в её правовом поле, составляет не более 40 млн.
человек. В то же время официальная статистика учитывает все 46
млн.: и население, проживающее в Крыму, и в отдельных районах
Донецкой и Луганской областей. Таким образом, фактическое коли-
чество преступлений на душу населения выросло ещё больше, чем
это указано в статистике.
Может возникнуть соблазн объяснить взрывной рост преступно-
сти войной. Действительно, рост количества преступлений начался
в 2014 г. Однако боевые действия в 2015 и 2016 гг. даже отдалённо
не напоминали масштабные бои 2014 г. (за исключением Дебальце-
во в начале 2015 г.). Линия фронта стабилизировалась, обе стороны
начали формировать новые органы власти на подконтрольных
24 Виноградов З. Елена Лукаш: признаю свою ответственность за госперево-
рот на Украине. 01.02.2017. РИА Новости. https://ria.ru/20170201/1486936273.
html
13
территориях. Но, не смотря на фактическую заморозку конфликта,
рост преступлений не остановился.
Международный опыт: пример Израиля
При анализе эффективности работы обновлённой правоохрани-
тельной системы небезынтересно будет рассмотреть опыт Израиля.
В стране, перманентно находящейся в состоянии конфликта, все
2000-е происходило снижение преступности. В 2007 г. по уровню
преступности Израиль занимал в международных рейтингах строч-
ку между Финляндией и Люксембургом (61 преступление на 1000
человек)25. Определённый рост преступности произошёл в 2006 г.
во время Второй Ливанской войны – на 4,2%. Однако уже в следу-
ющем году наблюдалось падение уровня преступности более чем
на 6%26. Таким образом, имеются веские основания для сомнений
в заявлениях украинских чиновников о том, что рост уровня пре-
ступности связан исключительно с продолжающимся вооружённым
конфликтом. Конечно, начало войны зачастую активизирует кри-
миналитет, однако вслед за окончанием активных боевых действий
следует откат. В Украине же из-за неспособности «постмайданной»
власти укрепить правоохранительную систему этот откат не произо-
шёл и рост преступности продолжился.
Что касается раскрываемости преступлений, то, по словам Гене-
рального прокурора Юрия Луценко, она значительно упала. Если в
2013 г. раскрывалось 45% всех преступлений, в 2015 г. – 39%, то в
2016 г. – менее 30% преступлений. Что характерно, наихудшая рас-
крываемость наблюдается в городах и ключевых регионах (с точки
зрения поддержания стабильности в государстве). В Киеве раскры-
ваемость 16%, Одессе – 20%, Харьковской области – 22%27.
25 Central Bureau of Statistics of Israel: https://www.cbs.gov.il/EN/pages/default.
aspx
26 דרושים אנשי שטח ליחידת העילית של הרשות להגנת עדים: https://www.gov.il/he/Departments/
ministry_of_public_security
27 Раскрываемость преступлений в Украине резко упала. 15.02.2017. Корреспон-
дент: https://korrespondent.net/ukraine/3815247-raskryvaemost-prestuplenyi-v-ukrayne-rezko-upala
14
В марте 2016 г. первый заместитель генпрокурора Юрий Севрук
озвучил иные цифры: 10% раскрываемости в Киеве и 20% – в сред-
нем по Украине. Вряд ли за год раскрываемость могла вырасти в
полтора раза28. Цифры, приведённые Ю. Севруком, представляются
более объективными, нежели данные Ю. Луценко, который лично
заинтересован в подаче обществу «правильной» для власти картины
происходящего.
Что касается доверия граждан Украины к полиции, то, начиная
с момента обретения Украиной независимости, оно было стабиль-
но невысоким. Полностью или преимущественно доверяли мили-
ции 13% украинцев в 1994 г., 12% в 2005 г. и 9% в 2012 г. Сразу
после начала работы новой полиции, руководство МВД стало вы-
пускать победные и несколько фантастические реляции о взрывном
росте доверия украинцев к новой полиции. В частности, министр
внутренних дел А. Аваков в октябре 2015 г. заявлял о доверии 85%
граждан к полиции29. Что характерно, в мае 2016 г. он уже говорил
о 44% доверия30.
Однако данные социологических исследований показывают
лишь незначительный рост доверия украинцев к полиции. Так, со-
гласно данным Киевского международного института социологии,
опубликованным в январе 2016 г., Национальной полиции (преем-
нице милиции) доверяли 14,9%, а патрульной полиции – 20,7%31.
«Стоимость преступлений»
Мы попробовали рассчитать «стоимость преступлений» для эко-
номики, т.е. ущерб от преступной деятельности и борьбы с ней для
28 Раскрываемость преступлений в Киеве упала до 10%, по Украине – до 20%,
– Севрук. 19.03.2016. 112.ua: https://112.ua/avarii-chp/uroven-raskryvaemosti-prestupleniy-v-kieve-snizilsya-do-10-po-ukraine-do-20-sevruk-299280.html
29 Уровень доверия украинцев к патрульной полиции составил 85% – Аваков.
04.10.2015. РИА Новости Украина. https://rian.com.ua/video/20151004/374695067.
html
30 Аваков: Уровень доверия к полиции составляет 44%. https://sharij.
net/54749
31 Довіра до соціальних інституцій та груп. КМІС: http://kiis.com.ua/?lang=ukr&c
at=reports&id=579&page=1
15
экономики страны. Подобные исследования характерны в первую
очередь для США, где рассчитана средняя «стоимость» основных
видов преступлений для экономики. По данным RAND Corp., ко-
торые опираются на статистику департамента полиции Лос-Ан-
джелеса и ФБР, в 2010 г. средняя «стоимость преступлений» для
экономики была следующей: убийство обходилось в $8,6 млн., из-
насилование – $217 тысяч, разбой – $67 тысяч, грабёж – $13 тысяч,
кража – $2,1 тысяч32.
К сожалению, мы не смогли найти аналогичные расчёты у укра-
инских правоохранителей. Поэтому мы сделали экстраполяцию
американских показателей на украинские реалии с учётом разницы
Валового внутреннего продукта (ВВП) по Паритету покупательной
способности33. В 2013 г. ВВП США по ППС был равен $16,9 трлн.,
в 2015 г. – $18 трлн. В 2013 ВВП Украины по ППС был равен $390
млрд., в 2015 г. – $340 млрд. Таким образом, разница ВВП по ППС
двух стран в 2013 г. была в 43 раза, в 2015 – в 53 раза. На момент
проведения исследования (конец 2016 г.), данные относительно
ВВП по ППС за 2016 г. отсутствовали. Средний курс доллара США
в 2013 г. был равен 8 грн., в 2015 г. доллар колебался и на конец года
был равен 23,5 грн.
Исходя из вышеизложенных показателей, «стоимость» соответ-
ствующих преступлений для экономики Украины такова: в 2013 г.
убийство «обходилось» экономике в $200 тысяч, изнасилование – в
$5046, разбой – в $1558, грабёж – в $302, кража – в $48; в 2015 г.
убийство обходилось в $162 тысяч, изнасилование – в $4094, разбой
– в $1264, грабёж – в $245, кража – в $39.
Таким образом, исходя из официального количества преступле-
ний, в 2013 г. убийства «обошлись» экономике в $1,172 млрд., изна-
силования – в $2,5 млн., разбои – в $4,4 млн., грабежи – $6,8 млн.,
кражи – $11,6 млн. Итого $1,195 млрд.
В 2015 г. убийства «обошлись» экономике в $1,332 млрд., изна-
32 Cost of Crime Calculator. RAND. https://www.rand.org/well-being/justice-policy/
centers/quality-policing/cost-of-crime.html
33 World Economic and Financial Surveys, World Economic Outlook Database. https://
www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/02/weodata/index.aspx
16
силования – в $1,3 млн., разбои – в $4,3 млн., грабежи – в $5,4 млн.,
кражи – в $10 млн. Итого $1,353 млрд.
Заключение
Мы отдаём себе отчёт в том, что выбранный нами метод несколь-
ко груб и неспособен охватить экономические последствия от всех
преступлений (как по причине фальсификации официальной стати-
стики, так и по причине нахождения значительной части украинской
экономики в тени). Вместе с тем наши данные дают определённое
понимание экономических последствий роста преступности в Укра-
ине за последние годы.
Можно сделать вывод, что итоги реформы правоохранительной
системы неутешительны. Новая полиция отнюдь не избавилась от
пороков старой системы, а напротив – переняла их. Новая полиция
неспособна обуздать рост преступности в стране. Раскрываемость
преступлений неуклонно падает. Всё это порождает недоверие
граждан к правоохранительной системе Украины и разочарование
в реформах.
Послесловие
С момента проведения и публикации вышеприведённого иссле-
дования в конце 2016 г. криминогенная обстановка в Украине не-
сколько улучшилась. Два года подряд (в 2017 и 2018 гг.) Министер-
ство внутренних дел и Генеральная прокуратура Украины рапортуют
о снижении количества зарегистрированных преступлений.
В 2017 г. в Украине, по данным Министерства внутренних дел,
было зарегистрировано почти 496 тысяч преступлений. При этом
Генеральная прокуратура выявила за аналогичный период 523,9
тысячи преступлений34. По сравнению с 2016 г. уровень преступно-
сти в Украине тогда упал на 13,6%. Больше всего было совершено
краж – почти 260 тысяч, однако это на 16,8% меньше, чем годом
34 Преступность в Украине: статистика за прошлый год. Слово и дело. https://
ru.slovoidilo.ua/2018/02/16/infografika/obshhestvo/prestupnost-ukraine-statistika-proshlyj-god
17
ранее. Меньше всего среди всех преступлений было умышленных
убийств – чуть больше 1,5 тысяч. Значительно выросло за 2017 год,
на 29%, количество преступлений, связанных с незаконным обра-
щением с оружием – было зафиксировано почти 7,9 тысячи случаев.
На 25,1% возросло количество преступлений, связанных с незакон-
ным оборотом наркотических веществ – до 27,8 тысячи. Кроме того,
стали чаще совершать служебные преступления и подделывать до-
кументы35.
За девять месяцев 2018 г., по данным Министерства внутренних
дел, уровень преступности в Украине по сравнению с аналогичным
периодом 2017 г. снизился на 8%36. При этом количество тяжких и
особо тяжких преступлений из этого числа уменьшилось на 11%
– со 155 тыс. до 138 тыс. Наибольший массив среди совершенных
преступлений составляют кражи (191 тыс.) и мошенничества (27
тыс.). Кроме того, уменьшилось количество умышленных убийств
– с 1185 до 1168. Более чем на четверть снизилось количество раз-
бойных нападений – с 2224 до 1622. Зарегистрировано на 25% мень-
ше грабежей: в 2017 г. их было 14,2 тыс., в 2018 г. – 10,6 тыс. Краж
зарегистрировано на 12% меньше (216,6 тыс. по сравнению с 191,5
тыс.)37.
При этом, согласно статистике, опубликованной Генеральной
прокуратурой в июле 2018 г., в Украине снизился общий уровень
преступности, но увеличилось число особо тяжких преступлений
– совершенных с особой жестокостью, цинизмом или в особо круп-
ных размерах, за которые предусмотрено наказание от 10 лет тюрь-
мы до пожизненного38. При этом, по данным ГПУ на конец года,
уголовных производств по статье «умышленное убийство» было
зарегистрировано на 412 больше, чем в 2017 г., дел о похищении
35 Там же.
36 У 2018 році загальний рівень злочинності в Україні знизився на вісім відсот-
ків. Міністерство внутрішніх справ. http://mvs.gov.ua/ua/news/16243_U_2018_
roci_zagalniy_riven_zlochinnosti_v_Ukraini_znizivsya_na_visim_vidsotkiv_FOTO.
htm
37 Там же.
38 Бандиты в Украине стали циничнее. Сегодня. https://www.segodnya.ua/ukraine/
bandity-v-ukraine-stali-cinichnee-1153685.html
18
людей – на 49, и на сотню больше выявили взяточников среди чи-
новников39.
Как видно из свежей статистики, несмотря на общее снижение
числа зарегистрированных преступлений, по некоторым категориям
тяжких правонарушений наблюдается рост. За несколько лет рефор-
мы правоохранительной системы, «новые» полицейские получили
необходимый опыт для раскрытия и предотвращения простейших
преступлений (вроде бытовых или краж), однако эффективно про-
тивостоять незаконному обороту наркотиков и оружия, а также пре-
дотвращать рост числа преступлений, совершённых с особым ци-
низмом, они так и не научились.
В этой связи представляется, что для реформированной Наци-
ональной полиции по-прежнему остаётся актуальной проблема
нехватки профессионалов и служащих в следственных и оператив-
ных подразделениях, в то время как проблема становления новой
патрульной полиции по большей части решена.
39 Криминальная статистика 2018 года: стало больше убийств и атак хакеров.
Сегодня. https://www.segodnya.ua/ukraine/kriminalnaya-statistika-2018-goda-stalo-bolshe-ubiystv-i-atak-hakerov-1205078.html
19
УКРАИНСКИЙ ИНСТИТУТ АНАЛИЗА И
МЕНЕДЖМЕНТА ПОЛИТИКИ
Цена реформ. Полиция.
Сентябрь 2017
Киев
Автор исследования:
Максим Семёнов
Директор
Бортник Руслан Олегович
Тел.: +38 093 757 75 65
uiamp2012@gmail.com
http://uiamp.org.ua
20
Количество преступлений
Статистика преступлений
2013 2014 2015 2016
Доля тяжких и особо тяжких пре-
30
34
35
39
ступлений среди общего количе-
ства преступлений, %
Рост общего количества престу-
-
-7
0
+5
плений к 2013г., %
Рост количества тяжких и особо
-
+6,5
+17
+37
тяжких преступлений, %
Случаев вручения лицам уведом-
39
37
33
26
ления о подозрении, %
21
Преступления против собственности:
• всего
Преступления против собственности:
• кражи и грабежи
22
Преступления против собственности:
• автоугоны
Дорожно-транспортные происшествия
• 2013 год: 190 тысяч ДТП (из них 10,5 тысяч в Крыму и Се-
вастополе). В них погибло 4833 человека, 37521 было травмиро-
вано.
• 2014 год: 153 тысячи ДТП, в которых погибли 4464 человек,
травмировано было 32352 человек.
• 2015 год: 134 тысячи ДТП, в них погибло 3970 человек, 31467
человек было травмировано.
• 2016 год: 154 тысячи ДТП (рост на 11,6%), в которых погибло
3187 человек и 32079 были травмированы.
• Всего же за последние 3 года на дорогах Украины погибло
12,4 тысяч человек, более 100 тысяч были травмированы
23
Преступления в сфере незаконного оборота
наркотиков
Убийства
• Согласно официальной статистике Генпрокуратуры, за пери-
од с января по октябрь 2016 года было совершено 7059 убийств, а
с января по декабрь 2016 – только 5992 убийств.
24
Рост преступности по регионам
Преступность среди полицейских
• За 9 месяцев работы новой полиции открыто 900 уголовных
дел против полицейских.
• В 2016 г. возбуждено 1140 дел по статье «Превышение власти
или служебных полномочий сотрудниками правоохранительных
органов».
• В 58 случаях было вручено уведомление о подозрении.
• 46 дел было направлено в суд с обвинительным актом.
• По 1094 уголовным правонарушениям к концу года не было
принято решение.
• По 2459 уголовным правонарушениям производство было за-
крыто.
25
Количество заключённых в Украине
В 2013 г. было 127 тысяч заключённых.
В 2016 г. 60 тысяч (принятие нового Уголовно-процессуально-
го кодекса и «закона Савченко»).
В 2019 г. 54 905 заключённых (данные Международного цен-
тра тюремных исследований, ICPS).
Для сравнения количество заключённых на 100 тысяч
жителей в стране (данные ICPS, 2019 г.):
• США – 655 (№1);
• Россия – 381 (№18);
• Польша –196 (№76);
• Украина – 153 (№103)
Бюджет МВД
26
Рост преступности из-за войны
Одним из объяснений всплеска преступности в последние
годы служит война, продолжающаяся в стране шестой год. Одна-
ко активные боевые действия в Украине закончились в феврале
2015 года, т.е. более четырёх лет назад.
Для сравнения опыт Израиля. Во время Второй Ливанской во-
йны (2006 г.) произошёл всплеск преступности на 4,2%, однако
уже на следующий год после окончания боевых действий пре-
ступность снизилась на 6%
Раскрываемость преступлений
Раскрываемость преступлений (Юрий Севрук, первый заме-
ститель генпрокурора, март 2016г.):
• 10% в Киеве;
• 20% в среднем по Украине.
27
Доверие к милиции и полиции
Доверие к милиции, (Корреспондент, 2013)
• 1994 год – 13%, 2005 год – 12%, 2012 год – 9%.
Заявления А. Авакова:
• Октябрь 2015 г.: «Уровень доверия к патрульной полиции
85%».
• Май 2016 г.: «Уровень доверия к полиции 44%».
Данные Киевского международного института социологии,
январь 2016 г.:
• Национальной полиции доверяли 14,9%;
• Патрульной полиции доверяли 20,7%.
«Стоимость» преступлений для экономики
• По данным RAND Corp.: убийство в США – $8,6 млн. изна-
силование – $217 тысяч, разбой – $67 тысяч, грабёж – $13 тысяч,
кража – $2,1 тысяч. Мы сделали экстраполяцию американских
показателей на украинские реалии с учётом разницы ВВП по
ППС.
• В 2013 году убийства «обошлись» экономике в $1,172 млрд.,
изнасилования – в $2,5 млн., разбои – в $4,4 млн., грабежи – $6,8
млн., кражи – $11,6 млн. Итого $1,195 млрд. или 9,560 млрд. грн.
• В 2015 году убийства «обошлись» экономике в $1,332 млрд.,
изнасилования – в $1,3 млн., разбои – в $4,3 млн., грабежи – в $5,4
млн., кражи – в $10 млн. Итого $1,353 млрд. или 31,795 млрд. грн.
• В 2016 году убийства «обошлись» экономике Украины в $988
млн., изнасилования – в $1,45 млн., разбои – в $5 млн., грабежи
– в $6,7 млн., кражи – в $12,4 млн. Итого $1,013 млрд. или 26,352
млрд. грн.
28
Исследование № 2
из цикла «Цена реформ»
Реформа образования40
Авторский коллектив:
Руслан Бортник
Николай Спиридонов
Денис Гаевский
Максим Семёнов
Даниил Богатырёв
Текущая ситуация
Сфера образования является базисом долгосрочного культур-
но-гуманитарного и социально-экономического развития государ-
ства. Образование требует к себе повышенного внимания со стороны
власти и общества. Увы, состояние системы образования Украины
вызывает большую тревогу.
После Евромайдана под руководством профильного министра
С. Квита начались, а при его преемнице Л. Гриневич продолжились
масштабные изменения в системе образования. А 5 сентября 2017 г.,
т.е. через 3,5 года после начала реформаторской деятельности, нако-
нец-то был принят новый закон об образовании41. При этом, отдель-
ные эксперты, оценивая значение закона, назвали его «Конституци-
ей в сфере образования», настолько он значим для отрасли.
В целом изменения в сфере образования за 2016 – 2019 гг. све-
лись к следующему:
1. Закрытие ВУЗов (суммарно около 80 ВУЗов)42, сокращении
40 Первоначальный вариант презентации: https://uiamp.org.ua/cref/reforma-obrazovaniya
41 Закон України «Про освіту» // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2017, №38-39,
ст.380. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2145-19
42 Число вузов в Украине сократилось на треть и продолжает снижаться.
Страна. https://strana.ua/news/116507-chislo-vuzov-v-ukraine-sokratilos-na-tret-i-prodolzhaet-snizhatsja-mon.html
29
бюджетных мест в университетах и количества получателей сти-
пендий (до 30-50% бюджетников – в перспективе нескольких лет
планируется, что стипендии будут получать не более 10-15% бюд-
жетников)43. Впрочем, в данном случае ответственность должна
быть возложена не только на Минобразования, но и на Минфин, и
на Кабмин в целом.
2. Закрытие школ и сокращение количества учителей. По
данным Госкомстата, в период 2014-2017 гг. (без учета АРК и зоны
АТО) количество общеобразовательных учебных заведений сократи-
лось на 700 единиц – с 17,6 тыс. до 16,9 тыс.44 Количество учителей
сократилась на 16 тысяч – с 454 тыс. до 438 тыс.45 Соответственно
увеличилась нагрузка на инфраструктуру образовательных учреж-
дений и учителей, что приводит к ухудшению качества образования
(количество учащихся в школах выросло с 3,757 млн. до 3,846 млн.
человек). Особенно болезненно процессы «оптимизации» происхо-
дят в сельской местности, где в связи с децентрализацией школы
закрывают, оставляя лишь опорные в рамках объединенных терри-
ториальных общин. При этом расстояние, которое ежедневно прихо-
дится преодолевать некоторым ученикам таких школ составляет 50
и более километров. А количество школьных автобусов в сельской
местности недостаточно для подвоза детей к учебным заведениям.
3. Сокращение финансирования. Традиционной проблемой
украинского образования является недостаточное финансирование.
Так, к примеру, государственным бюджетом Украины на протяже-
нии последних 10 лет до второго Майдана (за 2003-2013 гг.) на раз-
личные научные программы, стипендии, гранты и т.п. выделялось
в 6-8 раз меньше средств, чем на вооруженные силы, которые, как
43 В Украине почти на 10% сократили количество бюджетных мест в ву-
зах. «Прямий». https://prm.ua/ru/v-ukraine-pochti-na-10-sokratili-kolichestvo-byudzhetnyih-mest-v-vuzah/
44 Среднее образование в Украине: как сократилось количество школ и уча-
щихся за годы независимости. Слово и дело. https://ru.slovoidilo.ua/2017/08/22/
infografika/obshhestvo/srednee-obrazovanie-ukraine-kak-sokratilos-kolichestvo-shkol-i-uchashhixsya-gody-nezavisimosti
45 Там же.
30
мы знаем, были в катастрофическом состоянии все годы украинской
независимости.
Сейчас, в связи с вооруженным конфликтом на востоке страны,
государственные поступления в армейскую копилку существенно
возросли и составили десятки миллиардов гривен, но это отнюдь не
увеличило пропорционально доходы украинцев, работающих в сфе-
ре науки и образования. В бюджете на 2019 г. на оборону выделено
211 миллиардов 927 миллионов гривен46, а на образование – 126,9
млрд. гривен47.
Летом 2017 г. Кабинет министров Украины инициировал резкое
сокращение студенческих стипендий. Так, правительство предлага-
ет уменьшить расходы на социальные стипендии более чем на треть
– с 992 до 631 млн. грн., а расходы на академическую стипендию для
студентов, обучающихся в вузах, подчиненных Министерству обра-
зования, предлагают сократить на 21% – с 3,98 до 3,16 млрд. грн48.
Это при том, что в долларовом эквиваленте стипендия студента вуза
1-2 уровня аккредитации (колледжи, техникумы) составляла при-
мерно 30 долларов, а студента вуза 3-4 уровня аккредитации (уни-
верситеты) – около 40-45 долларов США. Для европейской страны
это ничтожно мало, но, чтобы разительнее был виден контраст, сле-
дует привести показатели стипендии 2013 г. – свыше 100 долларов
и, например, стипендии 2007 г. (до мирового экономического кризи-
са) – почти 140 долларов.
Сокращения коснулись и зарплат. Их стали либо урезать, либо
задерживать на месяц-два, а то и три – в зависимости от региона и
уровня его дотаций. Отметим, что сокращение оплаты труда (напри-
мер, педагогов) связано ещё и с уменьшением педнагрузки – с 900
часов на одного преподавателя в год до, примерно, 60049.
46 В бюджете-2019 – новый рекорд расходов на оборону и безопасность Укра-
ины – журналист. УНИАН: https://www.unian.net/society/10350009-v-byudzhete-2019-novyy-rekord-rashodov-na-oboronu-i-bezopasnost-ukrainy-zhurnalist.html
47 Госбюджет-2019: расходы на образование увеличены на 4,5 млрд грн. ДС.
http://www.dsnews.ua/politics/gosbyudzhet-2019-rashody-na-obrazovanie-uvelicheny-na-4-5-mlrd-20112018100300
48 Кабмин решил сократить расходы на стипендии. Обозреватель. https://www.
obozrevatel.com/finance/business-and-finance/kabmin-reshil-sokratit-rashodyi-na-stipendii.htm
49 Навантаження на викладачів вишів зменшиться. Реформа вищої освіти.
31
4. Перевод образования с научных на идеологические рель-
сы. В образовательные программы для старшеклассников в курсе
«История Украины» инсталлированы разделы «Установка и утверж-
дение советского тоталитарного режима (1921-1939 гг.)», «Война
советской России с Украинской народной республикой», «Советская
оккупация Украины»50. В эту же логику укладывается заявление
Л. Гриневич о том, что Минобразованию не хватает законодатель-
ных оснований для увольнения учителей, проводящих «антигосу-
дарственную политику»51. Однако новый закон уже исправляет этот
недостаток.
В целом, проводимая в Украине реформа образования привела
пока лишь к падению качества оного. В частности, для оценки ка-
чества школьного образования мы можем обратиться к результатам
ВНО (внешнего независимого оценивания). Так, в 2015 г. результа-
ты ВНО вызвали удивление даже экс-премьера А. Яценюка: «Отно-
сительно среднего образования – здесь у нас большие проблемы. 10
процентов украинских выпускников не сдали тесты по украинскому
языку, 25 процентов детей не сдали тесты по математике, а 70 про-
центов детей не ответили на вопрос, когда было подписано Согла-
шение об ассоциации с Евросоюзом»52.
Примерно такими же оказались результаты ВНО и в 2016 г. 9%
абитуриентов не набрали минимальный пороговый бал по украин-
скому языку и литературе, 13% – по истории Украины, 15% – по
математике53.
В 2017 г. ситуация продолжила оставаться неудовлетворитель-
ной. ВНО по украинскому языку и литературе не сдали 8% абитури-
http://osvita.ua/vnz/reform/45788/
50 Освітні програми. Міністерство освіти і науки. https://mon.gov.ua/ua/osvita/
zagalna-serednya-osvita/navchalni-programi
51 Министр образования Украины будет выявлять учителей-сепаратистов.
Vlasti.net. http://vlasti.net/news/239010
52 Украинские выпускники огорчили Яценюка. Все новости. https://123ru.net/
mix/25233800/
53 Результаты ЗНО-2016: хуже всего украинский язык знают на Западной Укра-
ине. Вести. https://vesti-ukr.com/poleznoe/obrazovanie/162126-rezultaty-zno-2016-huzhe-vsego-ukrainskij-jazyk-znajut-na-zapadnoj-ukraine
32
ентов, 16% – по математике, 18% – по английскому, 13% – по исто-
рии Украины54.
Тенденция продолжилась и в 2018 г. Независимое оценивание по
украинскому языку и литературе, которое прошло 13 июня, не сдали
14,5% от общего количества участников55.
Падение качества среднего образования очевидным образом вли-
яет на качество высшего образования. Всего 6 украинских универ-
ситетов попали в рейтинг лучших ВУЗов мира «QS World University
Rankings» за 2016-2017 гг., а признанный лучшим университетом
Украины, ХНУ им. В. Н. Каразина, занял лишь 401 место и потерял
19 пунктов по сравнению с предыдущим годом56.
Лучше всего качество образования в Украине иллюстрирует До-
клад о человеческом развитии Организации Объединённых Наций.
Так, в докладе за 2016 г. Украина по качеству образования на-
ходится на 84 месте среди всех стран в мире57. В данном случае
динамика негативная. Мало того, что Украина в этом рейтинге
среди всех европейских стран на 3-м месте с конца (хуже показатели
только у Боснии и Герцеговины и Молдовы), ещё и её ежегодные
показатели снижаются: в Докладе за 2013 г. Украина была на 78-м
месте58.
Вследствие проводимых реформ Украина продолжает терять
социальный капитал. Выпускники украинских школ уже давно
предпочитают учиться в европейских, американских и российских
54 Сколько абитуриентов не сдали ВНО. Gazeta.ua. https://gazeta.ua/ru/articles/
life/_skolko-abiturientov-ne-sdali-vno/778283
55 ВНО по украинскому языку и литературе не сдал каждый седьмой абитури-
ент. Страна. https://strana.ua/news/146592-testy-vno-po-ukrainskomu-jazyku-ne-stali-okolo-15-protsentov-uchastnikov.html
56 Шесть украинских вузов попали в топ-1000 университетов мира. Инфогра-
фика. ТСН. https://ru.tsn.ua/ukrayina/shest-ukrainskih-vuzov-popali-v-top-1000-universitetov-mira-874188.html
57 Доклад о человеческом развитии 2016. Человеческое развитие для всех и каж-
дого. UNDP. http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr_2016_report_russian_web.
58 Доклад о человеческом развитии 2013. Возвышение Юга: человеческий
прогресс в многообразном мире. UNDP. http://hdr.undp.org/sites/default/files/
hdr_2013_ru.pdf
33
университетах. Тенденция усилилась после Евромайдана: если в
ВУЗы соседней Польши в 2013 г. поступили 5 тысяч украинцев,
то в 2014 г. – уже 10 тысяч59. По итогу 2016 г. не менее 68 тысяч
украинцев обучались в зарубежных университетах60.
Учитывая вышеописанное, фактически реформа образования
должна быть призвана исправить негативные тренды в соответству-
ющей сфере. Формально принятие нового закона об образовании
призвано остановить деградацию образования в Украине. Насколь-
ко это возможно сделать, мы ответим в ходе анализа конкретных
положений закона.
5 сентября 2017 г. Верховная Рада Украины после длительных
обсуждений приняла Закон Украины № 2145-VIII «Об образова-
нии»61. Это привнесло ряд значительных изменений в украинскую
образовательную систему.
Различные формы образования.
Важным нововведением в законе является легализация различ-
ных форм образования. В частности, он устанавливает институцио-
нальную, индивидуальную и дуальную формы образования62. Такие
формы образования, как домашнее, сетевое и экстернатное стано-
вятся равными в юридическом плане с классическими институцио-
нальными формами.
Это новшество позволяет индивидуализировать учебный про-
цесс. В условиях, когда государство неспособно обеспечить каче-
ственный уровень образования в институциональных рамках, оно
даёт гражданам легальную альтернативу.
Вместе с тем, возможное сужение распространения институ-
циональных форм образования имеет и негативные последствия.
Во-первых, граждане платят государству налоги, которые должны
59 Сколько украинских студентов обучается за рубежом. Delo.ua. https://delo.ua/
lifestyle/skolko-ukrainskih-studentov-obuchaetsja-za-rubezhom-326254/
60 Там же.
61 Закон України «Про освіту» // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2017, № 38-39,
ст.380. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2145-19
62 Там же.
34
идти в том числе на образовательный процесс. В случае перехода на
домашнее обучение граждане очевидно не получат никаких налого-
вых льгот за недополученные услуги от государства.
Во-вторых, у государства появляется меньше стимулов повы-
шать качество образования. Ведь существует риск, что более актив-
ные лица, желающие индивидуализировать свой учебный процесс,
будут покидать государственные учебные заведения, а условные
«среднестатистические граждане» (как правило – люди с меньшим
доходом, у которых не будет денег на найм учителей) будут доволь-
ствоваться текущим невысоким уровнем образования. Уже сегодня
в городских школах наметилась тенденция того, что основную часть
образовательных знаний ученики приобретают дома, работая само-
стоятельно с репетиторами или родителями.
Помимо этого, появляется и новый уровень образования – про-
фессиональное предвысшее63. Предполагается, что получить обра-
зование этого уровня возможно будет одновременно с получением
полного среднего образования.
По сути, предполагается профессиональная ориентация учени-
ков уже в старших классах. Данная инициатива полезна, поскольку
даёт возможность подросткам получить представление о своей бу-
дущей профессии ещё до поступления в высшие учебные заведения.
Однако возникает вопрос о том, каким образом будет реализовано
это новшество. Без переподготовки учителей и преподавателей, кор-
ректировки образовательных программ и т.п. оно так и останется на
бумаге.
Ещё одним интересным нововведением закона является факти-
ческая легализация репетиторства (ст. 22.). Согласно документу,
физические лица-предприниматели (ФЛП) могут оказывать образо-
вательные услуги наравне с образовательными учреждениями. До
принятия закона значительная часть учителей подрабатывала репе-
титорами. Вышеописанное новшество было призвано легализовать
их деятельность. Следует учитывать, что легализация репетиторства
может порождать коррупцию. В частности, учителя могут принуж-
дать к уже легализованным дополнительным платным занятиям.
63 Там же.
35
При этом в законе отсутствуют какие-либо нормы, которые бы
стимулировали учителей получать легальный статус, а значит
заниматься отчётностью и платить налоги. По этой причине, легали-
зация репетиторства, вероятно, так и останется на бумаге.
Положение учителей
Увеличение зарплаты учителям является одним из ключевых по-
ложений принятого в 2017 г. закона об образовании. Речь идёт об
установлении минимальной зарплаты учителя в размере 10 тыс. грн.
В изначальном законопроекте речь шла о повышении до размера
двух минимальных зарплат (на тот момент – около 6 тыс. грн.). За-
тем предполагаемая зарплата учителя при обсуждении в парламенте
повышалась до 3 минималок (в 2017 г. – около 9,5 тыс. грн.), а после
доросла до 10 тыс. грн.
Предполагается, что при получении каждой следующей квали-
фикационной категории оклад увеличивается на 10%. Законом так-
же устанавливаются надбавки за выслугу лет: более 3-х лет – +10%
от оклада, более 10 лет – +20% от оклада, более 20 лет – +30% от
оклада.
Ещё 20% закон предписывает доплачивать тем, кто добровольно
прошёл сертификацию учителей.
По замыслу авторов законопроекта, повышение зарплат учите-
лям до 10 тысяч грн. должно было стать мощной поддержкой для
этой традиционно социально незащищённой группы населения и
повысить престиж профессии. Однако реальность мало соответству-
ет этим планам. По данным министра образования Лилии Гриневич,
по состоянию на сентябрь 2018 г. средняя зарплата работников об-
разования в Украине составила 7400 гривен. Министр отметила, что
в дальнейшем она будет постепенно повышаться и только после
2020 г. учителя смогут получать зарплату минимум в 11 тысяч гри-
вен64.
Выше говорилось о 20% надбавке для добровольно прошедших
64 Как и когда учителям повысят зарплаты: комментарий Гриневич. 24 канал.
https://24tv.ua/ru/kak_i_kogda_budet_proishodit_povyshenie_zarplat_uchiteljam_
kommentarij_grinevich_n1041324
36
сертификацию учителей. Это крайне полезная инициатива, потен-
циально способствующая повышению квалификации педагогиче-
ского персонала. Однако, по состоянию на начало 2019 г., в зако-
нодательстве отсутствуют механизмы реализации этого положения.
Их ещё только предстоит создать правительству. Соответственно,
независимая сертификация и сопутствующее ей повышение зарплат
учителей остаётся не более чем благим намерением власти.
Квалификации
Повышению квалификации учителей в законе уделяется особое
внимание. В частности, в нём формализуются различные виды и
формы повышения квалификации педагогов. Речь идёт как об ин-
ституциональных формах, так и о дуальных, на рабочем месте.
Учителям предоставляется больше свободы в выборе возможно-
стей повысить свою квалификацию, что потенциально может стать
огромным преимуществом для украинского среднего образования.
Вместе с тем нельзя исключать и усиления активности аферистов и
мошенников в образовательной сфере.
Согласно закону, в начале 2018 г. было создано Национальное
агентство квалификаций65. Оно призвано стать связующим звеном
между системой образования и рынком труда. Для Украины харак-
терной остаётся ситуация, когда выпускники даже топовых уни-
верситетов не обладают навыками и квалификациями, которые бы
позволили им отвечать требованиям рынка. Создаваемое агентство
призвано анализировать рынок труда, в частности, актуальные и
перспективные умения/навыки и корректировать образовательные
программы согласно этим данным.
В случае, если Национальное агентство квалификаций окажется
эффективным и будет реализовывать поставленные перед ним за-
дачи, это станет ощутимым положительным изменением, которое
затронет и украинскую систему образования, и украинский рынок
труда.
65 В Украине создано Национальное агентство квалификаций. Лойер: http://loyer.
com.ua/ru/v-ukraine-sozdano-natsionalnoe-agentstvo-kvalifikatsij/
37
Также в законе появляется понятие Национальных уровней
квалификаций. Суть данного новшества заключается в формали-
зации уровней квалификаций по способности человека выполнять
те или иные действия. Например, нулевой уровень квалификации
предполагает способность личности самостоятельно действовать в
простых известных ситуациях под непосредственным присмотром
другого лица. А десятый уровень квалификации предполагает спо-
собность лица определять и решать социально значимые проблемы.
Соответственно, овладение различными уровнями квалификаций
происходит на разных уровнях образования.
Данное нововведение является полезной систематизацией, по-
скольку в рамках деятельности Национального агентства квалифи-
каций позволит определять уровень квалификации конкретного че-
ловека или учебного заведения и адаптировать учебные программы
в соответствии с этими данными. Таким образом должен решаться
вопрос профессионализации образования.
Проблема заключается в том, что для эффективного функцио-
нирования этой системы необходимы подготовленные кадры (для
начала хотя бы на самом верху) и регулярное финансирование. По
состоянию на начало 2019 г. не видно условий для успешной реали-
зации инициативы с квалификациями в украинской системе образо-
вания.
Имущество и финансы
Важным изменением, на котором делали акцент разработчики
закона, является запрет на приватизацию имущества образователь-
ных учреждений, а также запрет на использование этого имущества
в любых целях, кроме образовательных. В частности, запрещается
передача в аренду, концессию и оперативное управление любого
движимого и недвижимого имущества. Кроме того, имущество об-
разовательных учреждений, согласно закону, не может быть предме-
том залога, источником погашения долга и т.д.
Сторонники этого нововведения справедливо отмечали, что оно
станет важным элементом в борьбе с незаконным отторжением
участков земли и помещений у школ.
38
Управление школами
Согласно закону «Об образовании», директора школ могут зани-
мать свою должность не более чем 2 срока по 6 лет. Для лиц, назна-
чаемых на должность директора впервые, первый срок полномочий
составляет 2 года. Сторонники этой нормы отмечают, что это поспо-
собствует обновлению управленческих кадров в школах, позволит
привлечь молодых и прогрессивных учителей.
Впрочем, данная норма может иметь и негативные последствия.
В частности, речь идёт о сельских школах, для которых в принципе
характерен дефицит учителей. Соответственно, в школах, где рабо-
тают по нескольку учителей, реализовать данное положение закона
будет невозможно.
Также следует учитывать, что установленный максимальный
срок нахождения в должности директора школы в 12 лет доволь-
но продолжителен. Это соответствует полному циклу школьного
образования. И если представить, что данная норма вступила бы в
силу в 2005 г. после Оранжевой революции, то, вступив в должность
директора, лицо Х оставило бы эту должность лишь в 2017 г. Сто-
ит признать, что для реального обновления управленческих кадров
требуются куда более короткие сроки нахождения в должности.
Образование в регионах
Положение сельских школ тесно связано с происходящим объ-
единением территориальных общин, ведущим к закрытию школ в
небольших сёлах. Согласно закону об образовании, школы должны
остаться лишь в центрах объединённых территориальных общин.
В результате сложится (а отчасти уже сложилась) ситуация, при
которой ближайшая школа, обеспечивающая полное среднее обра-
зование, может находиться на удалении 50 км от места жительства.
Это ведёт к дальнейшей деградации образования в регионах. Оче-
видно, что ежедневно добираться по 50 км до ближайшей школы
детям физически будет крайне затруднительно, если вообще воз-
можно.
39
Серьезные проблемы ожидают и среднее профессиональное об-
разование. С 2017 г. финансирование заведений среднего специально
образования осуществляется из местных бюджетов, и лишь в случае
отсутствия в них должных средств государство выделяет образова-
тельную субвенцию. Эта ситуация уже обернулась рядом громких
скандалов с закрытием ПТУ в регионах из-за нехватки средств66.
Таким образом, нарушается гарантированное Конституцией пра-
во на среднее образование. Получение среднего профессионального
образования на местах ставится под сомнение. По всей видимости,
на местах и впредь будут возникать проблемы с финансированием,
а получение субвенции от государства с учётом низкого качества ра-
боты бюрократического аппарата будет задерживаться или и вовсе
отсутствовать.
Образование на языках национальных меньшинств
Наиболее резонансным положением закона «Об образовании»,
вызвавшим резкую критику как внутри страны, так и за её предела-
ми, является языковая составляющая нового закона (статья 7). Так,
закон, фактически, отменяет обучение в Украине на языках нацио-
нальных меньшинств.
Во-первых, стоит отметить, что «языковая» норма закона об об-
разовании грубым образом нарушает украинское и международное
законодательство. Приведём отдельные цитаты из Конституции
Украины и Конвенции ООН о недопущении дискриминации в сфере
образования.
Согласно статье 10 Конституции Украины государственным язы-
ком в Украине является украинский язык. […] В Украине гарантиру-
ется свободное развитие, использование и защита русского, других
языков национальных меньшинств Украины. Государство содей-
ствует изучению языков международного общения67.
Статья 22. Права и свободы человека и гражданина, закреплен-
66 В Украине Кабмин с особым цинизмом уничтожает ПТУ. На заработках об-
разование не нужно. UA.репортёр: https://ua-reporter.com/news/v-ukraine-kabmin-s-osobym-cinizmom-unichtozhaet-ptu-na-zarabotkah-obrazovanie-ne-nuzhno
67 Конституція України // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1996, № 30,
ст. 141. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр
40
ные настоящей Конституцией, не являются исчерпывающими. Кон-
ституционные права и свободы гарантируются и не могут быть
упразднены. При принятии новых законов или внесении изменений
в действующие законы не допускается сужение содержания и объе-
ма существующих прав и свобод68.
Статья 24. Граждане имеют равные конституционные права и
свободы и равны перед законом. Не может быть привилегий или
ограничений по признакам расы, цвета кожи, политических, ре-
лигиозных и других убеждений, пола, этнического и социального
происхождения, имущественного положения, места жительства, по
языковым или другим признакам69.
Статья 53. Каждый имеет право на образование. Полное общее
среднее образование является обязательным. Государство обеспе-
чивает доступность и бесплатность дошкольного, полного общего
среднего, профессионально-технического, высшего образования в
государственных и коммунальных учебных заведениях; […]. Граж-
данам, принадлежащим к национальным меньшинствам, в соответ-
ствии с законом гарантируется право на обучение на родном языке
либо на изучение родного языка в государственных и коммунальных
учебных заведениях, либо через национальные культурные обще-
ства70.
Конвенция ООН о борьбе с дискриминацией в области образова-
ния71 подробно раскрывает понятие дискриминации в сфере обра-
зования:
1. В настоящей Конвенции выражение «дискриминация» охва-
тывает всякое различие, исключение, ограничение или предпочте-
ние по признаку […] языка […] национального или социального
происхождения, и в частности:
а) закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к
образованию любой ступени или типа;
68 Там же.
69 Там же.
70 Там же.
71 Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования. Принята 14
декабря 1960 года Генеральной конференцией Организации Oбъединенных Наций
по вопросам образования, науки в культуры на её одиннадцатой сессии. http://
www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/educat.shtml
41
b) ограничение образования для какого-либо лица или группы
лиц низшим уровнем образования72.
Как видим, Конвенция ООН и Конституция Украины исчерпыва-
юще формулируют понятие «дискриминация в сфере образования»
и гарантируют гражданам Украины самые широкие права в сфере
получения образования (в том числе – и на языках национальных
меньшинств).
Однако «языковая» норма закона входит в противоречие не толь-
ко с Конституцией Украины и Конвенцией ООН, но и с другими ста-
тьями этого же закона.
Так, в ст. 3 ч. 2 прямо прописана невозможность каких-либо
ограничений в праве на получение образования. А ст. 12 «О полном
общем среднем образовании в числе прочих компетенций, которые
ученик формирует в школе», отмечает способность общаться на
родном (в случае отличия от государственного) языке. Каким обра-
зом это можно обеспечить, лишив ученика возможности не то что
обучаться на родном языке, но даже изучать родной язык в школе,
совершенно непонятно.
К сожалению, новый закон в своих положениях грубо нарушает
вышеупомянутые нормы. Рассмотрим конкретные дискриминирую-
щие составляющие «языковой» нормы закона.
Обучение на языках национальных меньшинств возможно лишь
в начальном дошкольном образовании в отдельных классах (груп-
пах). Получение общего среднего образования на языках нацио-
нальных меньшинств возможно до 2020 г. (позднее звучали предло-
жения продлить «переходный период», но сути это не поменяло73),
и то только для тех, кто ранее уже обучался на языках националь-
ных меньшинств. Для этой категории учеников с 2020 г. такая воз-
можность отменяется. Для прочих же категорий учеников, ранее не
72 Там же.
73 Закон об образовании: Климкин допустил увеличение переходного периода для
языка обучения нацменьшинств. УНИАН. https://www.unian.net/politics/10366953-zakon-ob-obrazovanii-klimkin-dopustil-uvelichenie-perehodnogo-perioda-dlya-yazyka-obucheniya-nacmenshinstv.html
42
обучавшихся на языках национальных меньшинств, данная норма
закона вступает в силу уже с 2018 г.
Для коренных народов допускается существование отдельных
классов (групп) для обучения и изучения их языков в средней шко-
ле. Понятие «коренных народов» не определено в законодательстве,
однако под ними традиционно понимают крымских татар, крымча-
ков и караимов.
Закон декларирует гарантии по изучению языков международно-
го общения, в частности английского. В образовательных учрежде-
ниях, согласно норме закона, одна или несколько дисциплин (точное
количество закон не регламентирует) могут преподаваться на двух
языках – государственном, английском, на других официальных
языках ЕС.
Очевидно, что данные нормы грубейшим образом нарушают
Конституцию Украины, международное гуманитарное право и пра-
ва человека. Положения закона об образовании направлены на уси-
ленную украинизацию и вытеснение языков национальных мень-
шинств из образовательной сферы.
На языках национальных меньшинств обучается около 400 тыс.
человек в почти 750 учебных заведениях74.
Свыше 355 тыс. учеников обучаются на русском языке в 581
русской школе. Важно отметить, что именно русскоязычные школы
чаще прочих закрывались в Украине. Так, если в 2004 г. в Украи-
не было 1555 русских школ, то к 2017 г. их число сократилось в 3
раза – до 581. Количество школ, в которых преподавание велось на
украинском и русском языках, сократилось с 2121 школы в 2004 г.
до 542 в 2017 г. Количество учеников, обучающихся на русском язы-
ке, сократилось с 1,2 млн. в 2004 г. до 355 тыс. в 2017 г. Количество
учеников, изучающих русский язык, сократилось с 1,5 млн. в 2004 г.
до 919 тыс. в 2017 г.75.
74 На языках национальных меньшинств обучается около 400 тыс. человек
в ок. 750 учебных заведениях. Сегодня. https://www.segodnya.ua/politics/v-minobrazovaniya-obyasnili-normu-o-yazyke-obucheniya-v-novom-zakone-1054688.
html
75 Озвучены данные об обучении на языке нацменьшинств в Украине. Bigmir.net.
http://news.bigmir.net/ukraine/1106944-Ozvucheny-dannye-ob-obuchenii-detej-na- 43
16 тыс. детей обучаются в 75 румынских школах. В 2004 г. в Укра-
ине было 95 румынских школ, в них обучалось 26 тысяч учеников.
Количество школ, в которых преподавание велось на украинском и
румынском языках увеличилось с 8 школ в 2004 г. до 20 в 2017 г. Ко-
личество учеников, изучающих румынский язык, сократилось с 174
тысяч в 2004 г. до 4 тыс. в 2017 г.76
16 тыс. детей обучаются в 71 венгерских школах. В 2004 г. в Укра-
ине было 74 венгерских школ, в них обучалось 19 тысяч учеников.
Количество школ, в которых преподавание велось на украинском и
венгерском языках уменьшилось с 30 школ в 2004 г. до 26 в 2017 г.
Количество учеников, изучающих венгерский язык, сократилось с
1454 в 2004 г. до 1110 в 2017 г.77
1785 детей обучаются в 5 польских школах. В 2004 г. в Украине
было 5 польских школ, в них обучалось 1418 учеников. Количество
школ, в которых преподавание велось на украинском и польских
языках уменьшилось с 2 школ в 2004 г. до 1 в 2017 г. Количество
учеников, изучающих польских язык, увеличилось с 5533 в 2004 г.
до 45,9 тыс. в 2017 г.78
По состоянию на конец 2018 г., 2693 ученика ходят в 3 молдав-
ские школы. В 2004 г. в Украине было 8 молдавских школ, в них об-
учалось 6128 учеников. Количество школ, в которых преподавание
велось на украинском и молдавском языках, увеличилось с 4 школ в
2004 г. до 10 в 2017 г. Количество учеников, изучающих молдавский
язык, увеличилось с 1335 в 2004 г. до 2474 в 2017 г.79
В 2018 г. в Украине не было ни одной крымскотатарской шко-
лы. В 2004 г. их было 14, в них обучалось 4797 учеников. К 2014 г.
в Украине было 15 крымскотатарских школ, в которых обучались
5551 ученика. Крымскотатарский язык в 2004 г. изучало 26,5 тыс.
учеников. К 2014 г. их осталось 12,7 тыс., а по состоянию на 2017
год (без учёта неподконтрольной территории Крыма) – всего 340
учеников80.
jazykah-nacmen-shinstv-v-Ukraine
76 Там же.
77 Там же.
78 Там же.
79 Там же.
80 Там же.
44
Языковая норма закона об образовании мгновенно вызвала рез-
кую критику международного сообщества. Министерства иностран-
ных дел Венгрии, Румынии, Молдавии и России выразили свой про-
тест в связи с этим.
Министр иностранных дел Венгрии Пейтер Сийярто назвал но-
вый закон об образовании «стыдом и позором», отдал распоряжение
венгерским дипломатам не поддерживать ни одну инициативу Укра-
ины на международной арене, а также препятствовать реализации
важных для Украины инициатив81.
Президент Молдавии Игорь Додон призвал Украину пересмо-
треть закон об образовании82. По его словам, реализация этого зако-
нодательного акта приведёт к денационализации молдавской общи-
ны в Украине.
Президент Румынии отменил свой визит в Украину в знак проте-
ста против «языковой» нормы закона83.
В преддверии президентских и парламентских выборов власть
предпочитает играть на националистическом электоральном поле.
Отказ от обучения на языках национальных меньшинств является
абсолютно популистским шагом.
Финансирование реформы образования
Традиционной проблемой, в которую упирается значительная
часть украинских реформ, является отсутствие средств для их реа-
лизации. 6 июля 2017 г. премьер-министр Украины Владимир Грой-
сман заявил, что на реформу образования стране не хватает $3
81 МИД Венгрии объявило бойкот Украине из-за нового закона об образовании.
УНИАН. https://www.unian.net/politics/2126014-mid-vengrii-obyyavilo-boykot-ukraine-iz-za-novogo-zakona-ob-obrazovanii.html
82 Додон призвал Украину пересмотреть закон об образовании. Телеграф. https://
telegraf.com.ua/ukraina/politika/3605978-dodon-prizval-ukrainu-peresmotret-zakon-ob-obrazovanii.html
83 Языковый вопрос. Чем недовольны Румыния, Молдова и Венгрия. Лига.net.
https://www.liga.net/politics/opinion/yazykovyy-vopros-chem-nedovolny-rumyniya-moldova-i-vengriya
45
млрд84. Через 4 дня премьер назвал стоимость реформы в нацио-
нальной валюте – 87 млрд. грн. (уже $3,2 млрд.)85.
Для понимания размера этих цифр отметим, что в период 2014-2017 гг. бюджет Минобразования увеличился всего на 8,2 млрд. грн.
– с 24 до 32,2 млрд. грн. в год.
Согласно бюджету на 2018 г., Минобразования было выделено
95,47 млрд. грн., тогда как в 2017 г. выделялось 85,43 млрд. грн.86
В бюджете на 2019 г., как уже отмечалось выше, размер ассигно-
ваний на образование составил 126,9 млрд. гривен87.
Таким образом, не смотря на заявленные проблемы с финанси-
рованием, расходы на образование за 2017 – 2019 гг. существенно
выросли. Тем не менее, их по-прежнему не хватает для достижения
заявленного в законе показателя в 10 тысяч грн. как минимальной
зарплате педагога.
Согласно ст. 78 закона об образовании, финансирование образо-
вания должно составлять не менее 7% от ВВП. С учётом того, что
в Украине ни на одну сферу не тратится столько (даже на оборону),
реальное выполнение данного положения вряд ли возможно.
Заключение
Подводя итоги 5 лет реформ украинского образования, можно
отметить следующие результаты:
Во-первых, реформа образования не привела к повышению его
качества. Напротив, можно констатировать продолжающуюся де-
градацию среднего образования, что выражается как в результатах
84 Гройсман ищет 87 млрд гривен на образование. UA1. http://ua1.com.ua/rus/
politics/groysman-ishchet-87-mlrd-griven-na-obrazovanie-32621.html
85 Гройсман: Денег на реформу образования нет. UA1. http://ua1.com.ua/rus/
politics/groysman-deneg-na-reformu-obrazovaniya-net-32524.html
86 На систему образования и науки в Украине выделили 95,47 млрд грн – госбюд-
жет-2018. Гордон. https://gordonua.com/news/money/na-sistemu-obrazovaniya-i-nauki-v-ukraine-vydeleno-9547-mlrd-grn-gosbyudzhet-2018-225612.html
87 Госбюджет-2019: Расходы на образование увеличены на 4,5 млрд грн. ДС.
http://www.dsnews.ua/politics/gosbyudzhet-2019-rashody-na-obrazovanie-uvelicheny-na-4-5-mlrd-20112018100300
46
ВНО, так и в положении украинских университетов в международ-
ных рейтингах.
Во-вторых, из Украины происходит отток социального капитала.
Со времени старта реформы образования количество граждан Укра-
ины, предпочитающих обучение в иностранных университетах,
резко выросло и, по состоянию на начало 2019 г., почти 70 тысяч
украинских студентов (по официальным данным) обучаются за гра-
ницей. Скорее всего, после получения иностранного образования
они не захотят возвращаться в Украину, а значит, будут потеряны
для неё.
В-третьих, резкий идеологический крен в украинском обра-
зовании, вызывающий отторжение значительной части общества
Украины, что служит не консолидации, а напротив, усилению об-
щественных противоречий в стране. Такого рода новации возможны
только после всестороннего обсуждения с общественностью, пред-
ставляющей интересы разных социальных и национальных групп.
Попытка запретить обучение на языках нацменьшинств или ввести
идеологический контроль за учителями максимально обостряет эту
проблему.
В-четвёртых, повышение зарплат, преобразования в организаци-
онной структуре школ и т.д., вероятнее всего, не принесут желаемых
результатов. Повышение зарплат учителям уже сталкивается с не-
достатком средств. Преобразования в управлении школами также,
скорее всего, не принесут реальных изменений.
Всё вышеперечисленное свидетельствует о низкой эффективно-
сти проводимых реформ. Без существенного изменения их направ-
ления образование в Украине продолжит деградировать, а украин-
ские абитуриенты и дальше будут искать счастья за рубежом.
Послесловие
Вышеизложенное исследование было опубликовано в сентябре
2017 г. Тенденцию на деградацию украинской системы образования
с тех пор переломить не удалось. В 2018 г., согласно ежегодному
рейтингу высших учебных заведений мира по версии The QS World
47
University Rankings88, всего 6 украинских ВУЗов вошли в этот пере-
чень. Ещё больше удручает то, что их места в списке расположились
далеко за пределами первой сотни:
• Харьковский национальный университет им. Каразина (место
с 401 – 410);
• Киевский национальный университет им. Шевченко (место с
411 – 420);
• Национальный технический университет «Киевский политех-
нический институт им. Сикорского» (место с 501 – 550);
• Национальный технический университет «Харьковский поли-
технический институт» (место с 701 – 750);
• Донецкий национальный университет им. Стуса (место с 801 –
1000);
• Сумской государственный университет (место с 801 – 1000)89.
Другой нереализованной целью осталось повышение зарплаты
учителей до 10 тысяч гривен. Как уже говорилось выше, по состо-
янию на октябрь 2018 г., средняя зарплата украинских педагогов
была немногим выше 7 тысяч гривен, а выйти на показатель в 11
тысяч министр образования Лилия Гриневич планировала к 2020 г.90
Однако самые большие проблемы повлекла за собой «языко-
вая» статья закона «Об образовании». Она послужила катализато-
ром ухудшения отношений Украины и Венгрии. С 2017 г. эта страна
последовательно блокирует каждое заседание комиссии «Украина
– НАТО». Кроме того, именно после принятия осенью 2017 г. за-
кона об образовании в населённых венграми районах Закарпатья
активизировался процесс выдачи гражданам Украины венгерского
происхождения паспортов их исторической родины. Не смотря на
протесты украинской стороны91, по состоянию на 2019 г. этот про-
88 QS Top Universities 2018. https://www.topuniversities.com/university-rankings/
world-university-rankings/2018
89 Там же.
90 Как и когда учителям повысят зарплаты: комментарий Гриневич. 24 канал:
https://24tv.ua/ru/kak_i_kogda_budet_proishodit_povyshenie_zarplat_uchiteljam_
kommentarij_grinevich_n1041324
91 Скандал с выдачей венгерских паспортов в Закарпатье: что писали венгерские
СМИ и почему украинцы соглашаются на это. ТСН: https://ru.tsn.ua/ukrayina/
skandal-s-vydachey-vengerskih-pasportov-v-zakarpate-chto-pisali-vengerskie-smi-i-pochemu-ukraincy-soglashayutsya-na-eto-1220829.html
48
цесс продолжается. Учитывая то, что политика украинизации, про-
водимая нынешними украинскими властями, и политика поддержки
соотечественников за рубежом, проводимая властями венгерскими,
полностью противоречат друг другу, можно прогнозировать даль-
нейшую стагнацию либо ухудшение отношений двух государств.
49
УКРАИНСКИЙ ИНСТИТУТ АНАЛИЗА И
МЕНЕДЖМЕНТА ПОЛИТИКИ
Цена реформ. Образование.
Октябрь 2017
Киев
Авторы исследования:
Руслан Бортник
Николай Спиридонов
Денис Гаевский
Максим Семёнов
Директор
Бортник Руслан Олегович
Тел.: +38 093 757 75 65
uiamp2012@gmail.com
http://uiamp.org.ua
50
Текущая ситуация.
• Падение качества среднего образования. В 2017 году ЗНО
по украинскому языку и литературе не сдали 8% абитуриентов,
16% – по математике, 18% – по английскому, 13% – по истории
Украины.
• Деградация высшего образования. В рейтинге «QS World
University Rankings» 2016/2017 всего 6 украинских университе-
тов. Лучший, ХНУ им. В.Н. Каразина, занял лишь 401 место и
потерял 19 пунктов по сравнению с предыдущим годом.
• Доклад об уровне человеческого развития ООН. По каче-
ству образования в 2013 г. Украина на 78 месте, в 2016 г. – на 84
месте.
• Сокращение финансирования. Стипендии в пределах $30-45, в зависимости от уровня аккредитации вуза, в 2013 – +$100. У
преподавателей – сокращение педагогической нагрузки с, в сред-
нем, 900 до 600 часов в год. Реформа дерегуляции идёт в Украине
с 2015 года.
Реформа образования
Реформа высшего образования
• Де-факто отсутствует;
• Урезание бюджетного набора в ВУЗы и сокращение количе-
ства стипендиатов мы не считаем реформой высшего образова-
ния.
51
Различные формы образования
Легализация различных форм образования. Домашнее, сете-
вое, экстернатное становятся равными в юридическом плане с
классическими институциональными формами.
Достоинства:
• позволяет индивидуализировать учебный процесс.
Недостатки:
• государство сокращает предоставление образовательных ус-
луг, однако не предоставляет налоговых льгот для «отказников»;
• у государства появляется меньше стимулов повышать каче-
ство образования.
Профессиональное предвысшее образование
• Получение одновременно с получением полного среднего об-
разования.
• Профессиональная ориентация учеников уже в старших
классах.
• Даёт подросткам возможность получить представление о
своей будущей профессии ещё до поступления в высшие учеб-
ные заведения.
• Без переподготовки учителей и преподавателей, корректи-
ровки образовательных программ и т.д. данное новшество так и
останется на бумаге.
52
Легализация репетиторства
• В данный момент значительная часть учителей подрабатыва-
ет репетиторами.
• Физические лица-предприниматели (ФЛП) могут оказывать
образовательные услуги наравне с, собственно, образовательны-
ми учреждениями.
• В законе отсутствуют стимулы для учителей получать ле-
гальный статус.
• Легализация репетиторства может порождать коррупцию.
Положение учителей
Увеличение зарплат учителям
• Низкие зарплаты учителей являются традиционной
украинской проблемой.
• Изначально планировалось повышение зарплат до двух
минимальных (т.е. около 6,5 тыс. грн.).
• При обсуждении в парламенте, зарплата учителям сначала
повышалась до 3 минималок (ок. 9,5 тыс. грн).
• По итогу же зарплата учителям может дорости до 10 тыс. грн.
• Аргумент нардепов: «почему полицейским мы можем пла-
тить 10 тысяч, а учителям– нет».
53
Увеличение зарплат учителям
• Помимо этого, оклад при получении каждой следующей ква-
лификационной категории будет увеличиваться на 10%.
• Устанавливаются надбавки за выслугу лет: более 3-х лет –
+10% оклада, более 10 лет – +20% к окладу, более 20 лет – +30%
к окладу.
• Ещё 20% добавят тем, кто добровольно прошёл сертифика-
цию учителей.
… что может спровоцировать увольнение до 2/3
учителей, которым не хватит денег
• По мнению отдельных политиков, правительство может
уволить 2/3 учителей для того, чтобы иметь возможность повы-
сить зарплату остальным.
• Вопрос не только в том, что на выполнение финансовых
обязательств перед всеми учителями у правительства может по-
просту не хватить денег, но и в стимулировании индивидуальных
форм образования.
54
Сертификация учителей
• Потенциально способствует повышению педагогического
уровня учителей.
• В качестве стимула 20% надбавка к окладу для добровольно
прошедших сертификацию учителей.
• В законодательстве отсутствуют механизмы реализации это-
го положения.
Квалификации
• Формализуются различные виды и формы повышения квали-
фикации учителей.
• Речь идёт как о формальных институциональных формах, так
и о дуальных, на рабочем месте.
• Больше свободы в выборе возможностей повысить свою ква-
лификацию. Потенциально это огромное достоинство.
• Однако существует опасность активизации мошенников.
55
Национальное агентство квалификаций
• Связующее звено между системой образования и рынком
труда.
• Призвано анализировать рынок труда, актуальные и перспек-
тивные умения и навыки и согласно этим данным корректировать
образовательные программы.
• В случае успешной деятельности, приведёт к огромным по-
зитивным изменением, которые затронут и украинскую систему
образования и украинский рынок труда.
Национальные уровни квалификаций
• Формализация уровней квалификаций по способности чело-
века выполнять те или иные действия.
• В рамках деятельности Национального агентства квалифика-
ций позволит определять уровень квалификаций конкретного че-
ловека или учебного заведения и, согласно этим данным, адапти-
ровать учебные программы и т.д.
• Найдутся ли подготовленные кадры и регулярное финанси-
рование для реализации благих задумок большой вопрос.
56
Имущество и финансы
Запрет на приватизацию имущества
• Запрет на приватизацию имущества образовательных учреж-
дений.
• Запрет на использование этого имущества в любых целях,
кроме как образовательных.
• Это будет важным элементом в борьбе с незаконным оттор-
жением участков земли и помещений у школ.
Образование в регионах
Положение сельских школ
• Перевод школ в регионах с государственного финансирова-
ние на содержание местных бюджетов.
• Закрытие школ в небольших населённых пунктах.
• Альтернатива предлагается в виде опорных школ в крупных
сёлах, однако до них может быть до 50 км в одну сторону.
• Физическая недоступность образования для жителей регио-
нов.
57
Коррупционные риски от закрытия сельских школ
• Уменьшение количества сельских школ закономерно приве-
дёт к увеличению закупок государством автобусом для нужд этих
школ.
• В свою очередь это может создать коррупционные риски, по-
скольку один из крупнейших производителей автобусов в Украи-
не, корпорация «Богдан», принадлежит президенту Украины Пе-
тру Порошенко.
Профессионально-техническое образование
• Реформа наносит большой удар по профессионально-техни-
ческому образованию.
• Профессионально-технические училища перестают финан-
сировать на государственном уровне, и перекидывают на мест-
ные бюджеты.
• Мы ожидаем, что местные бюджеты с этим не справятся. Как
следствие, система ПТУ деградирует.
• Это может привести к тому, что через пару десятилетий в
Украине уже не будет квалифицированных рабочих.
58
Образование на языках национальных мень-
шинств
Основополагающие законы
Выдержки из Конституции Украины
Статья 10. Государственным языком в Украине является укра-
инский язык. […] В Украине гарантируется свободное развитие,
использование и защита русского, других языков национальных
меньшинств Украины. Государство содействует изучению языков
международного общения.
Статья 22. Права и свободы человека и гражданина, закре-
пленные настоящей Конституцией, не являются исчерпывающи-
ми. Конституционные права и свободы гарантируются и не могут
быть упразднены. При принятии новых законов или внесении
изменений в действующие законы не допускается сужение содер-
жания и объема существующих прав и свобод.
Статья 24. Граждане имеют равные конституционные права и
свободы и равны перед законом. Не может быть привилегий или
ограничений по признакам расы, цвета кожи, политических, ре-
лигиозных и других убеждений, пола, этнического и социального
происхождения, имущественного положения, места жительства,
по языковым или другим признакам.
Статья 53. Каждый имеет право на образование. Полное об-
щее среднее образование является обязательным. Государство
обеспечивает доступность и бесплатность дошкольного, полного
общего среднего, профессионально-технического, высшего обра-
зования в государственных и коммунальных учебных заведени-
ях; […]. Гражданам, принадлежащим к национальным меньшин-
ствам, в соответствии с законом гарантируется право на обучение
на родном языке либо на изучение родного языка в государствен-
ных и коммунальных учебных заведениях либо через националь-
ные культурные общества.
59
Конвенция ООН о борьбе с дискриминацией в об-
ласти образования
1. В настоящей Конвенции выражение «дискриминация» ох-
ватывает всякое различие, исключение, ограничение или предпо-
чтение по признаку […] языка […] национального или социаль-
ного происхождения,, и в частности:
а) закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к
образованию любой ступени или типа;
b) ограничение образования для какого-либо лица или группы
лиц низшим уровнем образования;
Запрет на изучение и обучения на языках нацио-
нальных меньшинств
• Фактическая отмена обучения в Украине на языках нацио-
нальных меньшинств.
• Обучение на языках национальных меньшинств возможно
лишь в начальном дошкольном образовании в отдельных классах
(группах).
• Получение общего среднего образования на языках нацио-
нальных меньшинств возможно до 2020 г., после чего эта возмож-
ность отменяется.
• Для коренных народов допускается существование отдель-
ных классов (групп) для обучения и изучения их языков.
• Закон декларирует гарантии по изучению языков междуна-
родного общения, в частности английского (но, почему-то, не
русского).
60
Образование в Украине на языках нацменьшинств
• На языках национальных меньшинств обучается около 400
тыс. человек в ок. 750 учебных заведениях.
• Свыше 355 тыс. учеников обучаются на русском языке в 581
русской школе.
• Именно русскоязычные школы чаще прочих закрывались в
Украине. Так, если в 2004 г. в Украине было 1555 русских школ,
то к 2017 г. их число сократилось в 3 раза – до 581.
• Количество школ, в которых образование проходило на укра-
инском и русском языках сократилось с 2121 школы в 2004 г. до
542 в 2017 г.
• Количество учеников, обучающихся на русском языке, сокра-
тилось с 1,2 млн. в 2004 г. до 355 тыс. в 2017 г.
• Количество учеников, изучающих русский язык, сократилось
с 1,5 млн. в 2004 г. до 919 тыс. в 2017 г.
Образование в Украине на языках нацменьшинств
• 16 тыс. детей обучаются в 75 румынских школах.
• В 2004 г. в Украине было 95 румынских школ, в них обуча-
лось 26 тысяч учеников.
• Количество школ, в которых образование проходило на укра-
инском и румынском языках увеличилось с 8 школ в 2004 г. до 20
в 2017 г.
• Количество учеников, изучающих румынский язык, сократи-
лось с 174 в 2004 г. до 4 тыс. в 2017 г.
61
Образование в Украине на языках нацменьшинств
• 16 тыс. детей обучаются в 71 венгерских школах.
• В 2004 г. в Украине было 74 венгерских школ, в них обуча-
лось 19 тысяч учеников.
• Количество школ, в которых образование проходило на укра-
инском и венгерском языках уменьшилось с 30 школ в 2004 г. до
26 в 2017 г.
• Количество учеников, изучающих венгерский язык, сократи-
лось с 1454 в 2004 г. до 1110 в 2017 г.
Образование в Украине на языках нацменьшинств
• 1785 детей обучаются в 5 польских школах.
• В 2004 г. в Украине было 5 польских школ, в них обучалось
1418 учеников.
• Количество школ, в которых образование проходило на укра-
инском и польских языках уменьшилось с 2 школ в 2004 г. до 1 в
2017 г.
• Количество учеников, изучающих польских язык, увеличи-
лось с 5533 в 2004 г. до 45,9 тыс. в 2017 г.
62
Образование в Украине на языках нацменьшинств
• 2693 учеников ходят в 3 молдавские школы.
• В 2004 г. в Украине было 8 молдавских школ, в них обучалось
6128 учеников.
• Количество школ, в которых образование проходило на укра-
инском и молдавском языках увеличилось с 4 школ в 2004 г. до 10
в 2017 г.
• Количество учеников, изучающих молдавских язык, увели-
чилось с 1335 в 2004 г. до 2474 в 2017 г.
Образование в Украине на языках нацменьшинств
• В данный момент в Украине нет ни одной крымскотатар-
ской школы.
• В 2004 г. их было 14, в них обучалось 4797 учеников.
• К 2014 г. в Украине было 15 крымскотатарских школ, в кото-
рых обучались 5551 детей.
• Крымскотатарский язык в 2004 г. изучало 26,5 тыс. учеников.
• К 2014 г. их осталось 12,7 тыс., а по состоянию на 2017 г. –
всего 340 учеников.
63
Запрет на изучение и обучения на языках нацио-
нальных меньшинств
• МИД Венгрии назвал новый закон об образовании «стыдом и
позором» и начал препятствовать реализации важных для Украи-
ны дел на международной арене.
• Президент Румынии отменил визит в Украину из-за закона об
образовании.
• Президент Молдавии: «Реализация нового закона приведёт к
денационализации молдавской общины в Украины».
Финансирование реформы образования
• В период 2014-2017 гг. бюджет Минобразования увеличился
всего на 8,2 млрд. грн. – с 24 до 32,2 млрд. грн. в год.
• В 2017 г. также предусмотрено выделение 52,8 млрд грн. на
образовательные субвенции из государственного в местные бюд-
жеты.
64
Денег нет, но вы держитесь
• В. Гройсман 6 июля 2017 г.: «На реформу образования стране
не хватает $3 млрд».
• в. Гройсман 10 июля 2017 г.: «стоимость реформы в нацио-
нальной валюте – 87 млрд. грн (или $3,2 млрд.)».
В проекте бюджета на 2018 г. финансирование Минобразо-
вания уменьшено с 23 до 21 млрд. грн ($724 млн).
Результаты реформы:
1. Реформы не привели к повышению качества образования в
Украине. Напротив: украинское образование деградирует.
2. Отток социального капитала. Почти 70 тысяч молодых укра-
инцев (по официальным данным) обучаются за границей.
3. Идеологический крен в украинском образовании.
4. Социальный популизм.
5. Недостаток средств на проведение реформы.
65
66
Выпуск № 3
из цикла «Цена реформ»
Антикоррупционная реформа92
Авторский коллектив:
Руслан Бортник,
Максим Семёнов,
Денис Гаевский,
Владислав Дзивидзинский,
Даниил Богатырёв,
Анатолий Пешко,
Валентин Гайдай,
Николай Спиридонов,
Игорь Печёнкин,
Валентин Якушик
Коррупция в Украине давным-давно стала притчей во языцех.
Признают этот удручающий факт как внутри страны, так и за рубе-
жом.
Отзывы иностранных партнёров, места Украины в между-
народных рейтингах и суммы ущерба от коррупции
В конце 2016 г. Счетная палата Евросоюза признала Украину
наиболее коррумпированной страной Европы93. Выводы аудиторов
основываются на анализе газового сектора, действий Киева в сфере
92 Первоначальный вариант презентации: https://uiamp.org.ua/cref/cikl-cenareform-reforma-policii
93 В ЕС назвали Украину самой коррумпированной страной Европы. Сегодня.
https://www.segodnya.ua/ukraine/v-es-nazvali-ukrainu-samoy-korrumpirovannoy-stranoy-evropy-777106.html
67
управления государственными финансами, эффективности исполь-
зования кредитных денег ЕС и борьбы с коррупцией в период с 2007
по 2015 гг.
Согласно данным рейтинга восприятия коррупции Transparency
International, в 2017 г. Украина оказалась на 130 месте из 180 (в
2016 г. – 131 место, 2015 г. – 130, 2014 г. – 142)94. Свою позицию в
рейтинге за 2017 год Украина делит с Гамбией, Мьянмой, Сьерра
Леоне и Ираном, набравшими аналогичное количество баллов. По
информации TI, 86% украинцев не верят, что правительство смо-
жет побороть коррупцию. В части I доклада о положении в Европе
и Центральной Азии, опубликованного Transparency International
в феврале 2018 г., отмечено, что антикоррупционные активисты в
Украине подвергаются преследованиям и насилию, а власти стра-
ны игнорируют призывы создать независимый Антикоррупцион-
ный суд95. По данным исследования компании Ernst & Young Global,
опубликованного в апреле 2017 г., 88% украинских респондентов
считают, что взяточничество и коррупция широко распространены в
стране96. Ущерб от коррупции в период 2014-2016 гг. оценивается не
менее чем в 130 млрд. гривен97, что сопоставимо с годовыми расхо-
дами бюджета на национальную безопасность и оборону.
3 ноября 2017 г. постоянный представитель Международного ва-
лютного фонда (МВФ) в Киеве Йоста Люнгман заявил, что из-за
коррупции Украина ежегодно теряет 2% роста своего ВВП98. В мар-
те 2017 г. глава НАБУ Артём Сытник обнародовал сумму ущерба
94 Индекс восприятия коррупции – 2017. Transparency International: https://
transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2017-posadki-ne-pomogli.html
95 Europe and Central Asia: more civil engagement needed (part i). Transparency
International: https://www.transparency.org/news/feature/europe_and_central_asia_
more_civil_engagement
96 Karlin A. Ernst & Young: Ukraine Tops World Corruption Rating. The UNZ Review.
http://www.unz.com/akarlin/ernst-young-ukraine-tops-corruption/
97 Убытки государства в 153 млрд грн. Как выглядит высшая топ-коррупция
в Украине. ТСН. https://ru.tsn.ua/politika/ubytki-gosudarstva-v-153-mlrd-grn-kak-vyglyadit-vysshaya-top-korrupciya-v-ukraine-1169262.html
98 МВФ оценил потери Украины от коррупции. УНИАН. https://economics.unian.
net/finance/2224004-mvf-otsenil-poteri-ukrainyi-ot-korruptsii.html
68
государственных предприятий от коррупции за период после 2014 г.
По его словам, она составляет около 80 млрд. гривен99.
Антикоррупционные структуры и затраты на их деятель-
ность
Сразу после Майдана ряды борцов с коррупцией существенно
пополнились. К неравнодушной антикоррупционной обществен-
ности (затем не раз фигурировавшей в коррупционных скандалах,
как, например, в случае с приобретением дома главой Центра про-
тиводействия коррупции Виталием Шабуниным, и «присвоении де-
нег» журналистом Дмитрием Гнапом100), подключились новые про-
фильные органы. Необходимо отметить, что все они – НАБУ, САП,
НАПК и недавно созданное ГБР – во многом дублируют функции
уже существующих ГПУ, СБУ, МВД, военной прокуратуры.
По состоянию на начало 2019 г. список антикоррупционных ор-
ганов Украины выглядит следующим образом:
• Национальное антикоррупционное бюро Украины.
• Специальная антикоррупционная прокуратура.
• Генеральная прокуратура Украины.
• Национальный совет по вопросам антикоррупционной поли-
тики.
• Национальное агентство по вопросам предотвращения кор-
рупции.
• Государственное бюро расследований.
• Генеральная инспекция внутренних расследований Гене-
ральной прокуратуры.
• Отдел Генпрокуратуры по расследованию коррупционных
уголовных правонарушений, совершённых судьями.
99 НАБУ расследует 256 производств на сумму 80 миллиардов гривен. Факты.
https://fakty.ua/226987-nabu-rassleduet-256-proizvodstv-na-summu-v-80-mlrd-grn
100 Гнап и другие: пять скандалов вокруг антикоррупционеров в Украине. ВВС
Украина. https://www.bbc.com/ukrainian/features-russian-47171907
69
• Главное управление по борьбе с коррупцией и юридически-
ми преступлениями (управление «К» СБУ).
• Департамент внутренней безопасности МВД.
• Государственное бюро расследований.
Кроме того, с начала 2017 г. в медийном пространстве активно
муссируется тема создания Высшего антикоррупционного суда101.
За этот период в парламент были поданы 6 альтернативных законо-
проектов, один из которых впоследствии был снят с рассмотрения.
1 марта 2018 г. Верховная Рада проголосовала в первом чтении пре-
зидентский законопроект № 7440 «О Высшем антикоррупционном
суде»102. 7 июня 2018 г. под давлением МВФ и угрозой невыдачи
очередного кредитного транша он был принят во втором чтении103.
Стоит отметить, что из всех альтернативных законопроектов имен-
но он наименее соответствует требованиям МВФ о принципах ком-
плектования и обязательности вердиктов Совета международных
экспертов в вопросе назначения судей, подсудности (юрисдикции
ВАСУ), и сроках его создания104.
Затягивая процесс принятия закона о ВАСУ и прописав в нём
длительные сроки формирования этого органа (создаётся в течение
12 месяцев со дня вступления в силу), коалиция БПП и Народного
фронта добилась одной из важнейших своих целей – нивелирования
влияния будущего антикоррупционного суда на результаты прези-
дентских и парламентских выборов 2019 г. По состоянию на нача-
ло 2019 г., если процесс принятия закона не будет ускорен непред-
виденными обстоятельствами, ВАСУ создадут не раньше июня, а
первых его решений следует ожидать в 2020 г., то есть уже после
президентских и парламентских выборов.
Очередным в списке антикоррупционных органов стало Госу-
101 Президент надеется, что Антикоррупционный суд будет создан к февра-
лю. УНИАН. https://www.unian.net/politics/10379022-prezident-nadeetsya-chto-antikorrupcionnyy-sud-budet-sozdan-k-fevralyu.html
102 Закон України «Про Вищий антикорупційний суд» // Відомості Верховної Ради
(ВВР), 2018, № 24, ст.212. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2447-19
103 Там же.
104 Что требует МВФ: полный текст письма из Вашингтона на Бан-
ковую. Европейская правда. https://www.eurointegration.com.ua/rus/
articles/2018/01/15/7076112/
70
дарственное бюро расследований, процесс создания которого тя-
нулся с ноября 2015 г., когда Верховная рада приняла соответству-
ющий закон105. В середине 2018 г. ожидалось, что ГБР приступит к
полноценной работе с осени, однако, этого удалось добиться лишь к
началу 2019 г. При этом к комплектованию Государственного бюро
расследований накопилось немало вопросов. Изначально большин-
ство из них касались конкурса на занятие должности главы ГБР, ко-
торый выиграл Роман Труба. Условия попадания этого чиновника и
бывшего частного предпринимателя в число претендентов остаются
загадкой. Исходя из просочившихся в СМИ инсайдов и информации
о предыдущей карьере Р. Трубы, можно сделать вывод о том, что
он – креатура Народного фронта, согласованная секретарём СНБО
А. Турчиновым с президентом106. Это значит, что, вопреки деклара-
циям, руководитель нового антикоррупционного органа зависим от
представителей правящей коалиции.
Как только Роман Труба принялся проводить повторный конкурс
на замещение вакантных должностей во вверенном ему бюро (на-
чало ноября 2018 г.), в сети вспыхнул скандал из-за якобы домога-
тельств мужа главы заместителя начальника ГБР Ольги Варченко
Сергея Варченко к студентке Наталье Бурейко107. Позднее стало из-
вестно, что произошедшее было постановкой, в которой обвини-
ли политтехнолога Владимира Петрова, известного организацией
чёрно-пиарных кампаний. Основной причиной подобной кампании
в случае с ГБР мог стать конфликт Романа Трубы с Ольгой Варченко
в вопросе целесообразности проведения повторного конкурса на за-
мещение вакантных должностей (Р. Труба распорядился его прове-
сти, а О. Варченко выступала против). По состоянию на начало 2019
года расследование клеветнического скандала продолжается.
105 Закон України «Про Державне бюро розслідувань» // Відомості Верховної
Ради (ВВР), 2016, № 6, ст.55. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/794-19
106 Новоизбранный председатель ГБР: чьим ставленником является Роман Тру-
ба. 24 канал. https://24tv.ua/ru/novoizbrannyj_predsedatel_gbr_chim_stavlennikom_
javljaetsja_roman_truba_n890630
107 Губин В. Отрезанные лапки для Варченко. Как Tinder и студентка КПИ
могут похоронить «украинское ФБР». Страна. https://strana.ua/articles/
analysis/170409-vse-detali-tinder-skandala-ot-kotoroho-mozhet-zaviset-budushchee-hosbjuro-rassledovanij-.html
71
Общие бюджетные затраты на антикоррупционные структуры в
период 2015 – 2017 гг. составили 2,9 млрд. грн. А затраты на «ста-
рые» МВД, СБУ, ГПУ, не утратившие функции борьбы с коррупци-
ей, за 2014 – 2016 гг. составили 138 млрд. гривен108. В бюджете на
2018 г. на деятельность НАБУ, САП и НАПК было выделено более
2,2 млрд. гривен. При этом, суммарное финансирование деятельно-
сти ГПУ, МВД и СБУ 2018 г. составило 78,34 млрд. грн.109
В Государственном бюджете Украины на 2019 г. для Генеральной
прокуратуры предусмотрены расходы в сумме 7,2 млрд. грн.110 На
осуществление прокурорско-следственной деятельности, подготов-
ку и повышение квалификации кадров прокуратуры предусмотрены
расходы в сумме 7 млрд. грн.111 На работу Специализированной ан-
тикоррупционной прокуратуры планируется выделить 127 млн. грн.,
а для обеспечения деятельности квалификационно-дисциплинарной
комиссии прокуроров – 14,3 млн. грн.112 На руководство и управле-
ние деятельностью Национальной полиции Украины предусмотре-
ны расходы по общему фонду в сумме 803 млн. грн., что на 211 млн.
грн. больше, чем в 2018 г. На работу подразделений и учреждений
Нацполиции предусмотрены расходы в сумме 28,8 млрд. грн., что на
4 млрд. грн. больше, чем в 2018 г. На Национальное антикоррупци-
онное бюро Украины планируется выделить 867,5 млн. грн., что на
10 млн. грн. больше, чем в 2018 году113.
Для сравнения: при «домайданной» власти за период с 2010 по
2013 год расходы на МВД, СБУ, ГПУ составили 68 млрд. гривен. За
решетку были отправлены видные политики и чиновники (пусть и
не все из них за коррупционные деяния): Ю. Тимошенко, Ю. Лу-
ценко, В. Волга (глава Госфинуслуг), И. Марков (нардеп от ПР),
108 Расходы на НАБУ и НАПК в 2018 году вырастут, на САП сократятся – про-
ект госбюджета. ZN.ua. https://zn.ua/UKRAINE/rashody-na-nabu-i-napk-v-2018-godu-vyrastut-na-sap-sokratyatsya-proekt-gosbyudzheta-260391_.html
109 Там же.
110 Видатки на Генпрокуратуру, нацполіцію і набу у 2019 році збільшать. Україн-
ське право. http://ukrainepravo.com/news/ukraine/vydatky-na-genprokuraturu-natspolitsiyu-i-nabu-u-2019-rotsi-zbilshat-/
111 Там же
112 Там же
113 Там же
72
В. Галицкий (глава Службы занятости), И. Зварич («судья-коляд-
ник»), Б. Преснер (заместитель министра экологии), Н. Синьков-
ский (замглавы Госкомрезерва), В. Щербина (экс-мэр Алушты).
Дублирование функций антикоррупционных ведомств приводит
к межведомственной конкуренции. В 2016 г. общественность стала
свидетелем выяснения отношений между ГПУ и НАБУ – не толь-
ко в ходе обысков прокуратуры в офисе ведомства А. Сытника, но
и прямо в центре Киева, где сотрудники данных органов устроили
драку. В декабре 2016 г. А. Сытник жаловался, что возглавляемая
Ю. Луценко ГПУ заблокировала НАБУ доступ к Единому реестру
досудебных расследований114.
В 2018 г. конфликты между антикоррупционными ведомства-
ми продолжились. На сей раз их фигурантами стали НАБУ и САП.
Весной 2018 г. в аквариуме руководителя САП Назара Холодниц-
кого было обнаружено прослушивающее устройство. Позднее вы-
яснилось, что его установили сотрудники НАБУ, действовавшие
совместно с ГПУ115. Затем уже в сентябре 2018 г. САП обвинило
НАБУ в попытке прокладки в здание ведомства кабеля, предназна-
ченного для негласного сбора информации116.
Результаты работы антикоррупционных органов
Нередко можно услышать гипотезу о том, что новообразованные
антикоррупционные структуры являются инструментом внешнего
воздействия на верхушку украинской власти. Такое воздействие,
судя по всему, осуществляется через высокопоставленных чиновни-
ков из прошлой американской администрации, в частности, через
бывшего вице-президента США Джозефа Байдена, который, по
114 Луценко закрыл доступ НАБУ к базе уголовных дел – Сытник. Новое время.
https://nv.ua/ukraine/politics/lutsenko-zakryl-dostup-nabu-v-bazu-ugolovnyh-del-sytnik-332807.html
115 Прослушка Холодницкого через аквариум. Полный текст. Страна. https://
strana.ua/news/133823-proslushka-kholodnitskoho-cherez-akvarium-polnyj-tekst.
html
116 У Холодницкого снова нашли прослушку. Кабель тянули из «Охматдета».
Страна. https://strana.ua/news/161977-k-sap-snova-protjanuli-kabel-chtoby-proslushivat-kholodnitskoho.html
73
сообщениям СМИ, непосредственно повлиял на закрытие Специ-
альной антикоррупционной прокуратурой дела экс-чиновника вре-
мён Януковича Николая Злочевского117. В совет директоров крупней-
шей газодобывающей компании Украины «Burisma», основанной
Злочевским, с 2014 года входит сын Джозефа Байдена Хантер Бай-
ден118. Следовательно, бывший американский вице-президент имел
личный интерес в закрытии этого резонансного дела, и подобное
закрытие не составило для него труда, так как НАБУ и САП тесно
взаимодействуют с посольством США в Украине, а в последнем до
недавних пор доминировали (включая посла) кадры, назначенные
администрацией Обамы.
Развитие ситуации вокруг «дела Насирова» (единственного чи-
новника из высших эшелонов, до которого дотянулись руки НАБУ)
может говорить о провале попыток иностранных партнёров повли-
ять на украинское руководство в вопросе антикоррупционной дея-
тельности. Отстраненный от должности экс-глава Государственной
фискальной службы обвиняется в незаконном предоставлении нало-
говой рассрочки беглому депутату А. Онищенко, чье дело, в связи с
успешным бегством фигуранта в Европу, стало провалом для Анти-
коррупционного бюро119. Как часто бывает в таких случаях, Р. Наси-
ров вышел на свободу «по состоянию здоровья» из зала суда. На от-
чётном брифинге в феврале 2018 г. главы НАБУ и САП признались,
что с учётом темпа рассмотрения в суде и объёма обвинительного
акта (800 страниц), дело Р. Насирова может слушаться годами120.
Фактически, это заявление – роспись в собственном бессилии.
Ещё один беглец, судья Н. Чаус, которого с помпой «брали»
117 Цена респектабельности. Сколько Злочевскому стоило отбелиться на западе
и в Украине. ДС. http://www.dsnews.ua/politics/tsena-respektabelnosti-kak-eks-ministr-yanukovicha-zlochevskiy-02022018220000
118 Там же.
119 НАБУ вызвало Онищенко для вручения обвинительного акта. NewsOne. https://
newsone.ua/news/society/nabu-vyzvalo-onishchenko-dlja-vruchenija-obvinitelnoho-akta-.html
120 Адвокаты Насирова потребовали от суда зачитать почти 800 страниц об-
винения.РИА Новости Украина. https://rian.com.ua/politics/20171207/1030192142/
Nasirov-obvinenie-advokaty.html
74
НАБУ и САП, по счастливой случайности был задержан в Молда-
вии. Однако, в апреле 2017 г. молдавский суд отпустил его из-под
стражи. Переговоры об экстрадиции ведутся до сих пор121.
Другой беглый судья, экс-глава Апелляционного суда Киева
А. Чернушенко, помимо того, что скрылся от правоохранительных
органов, выступил с серией заявлений о давлении на судейский кор-
пус со стороны высших украинских чиновников. Реакции правоох-
ранительных органов на данные заявления не последовало122.
Не отреагировали силовые структуры и на заявление экс-депу-
тата А. Шепелева о том, что нынешний генпрокурор Ю. Луценко в
2006 г. требовал от него взятку в размере 150 тыс. долларов. По
утверждению А. Шепелева, он лично передал данную сумму
Ю. Луценко взамен на прекращение давления – лишения депутат-
ской неприкосновенности и гражданства123.
Аналогичным позорным провалом закончилось и дело экс-главы
Государственной службы по чрезвычайным ситуациям Сергея Боч-
ковского, которого публично задержали прямо на заседании Кабми-
на 25 марта 2015 г.124 После непродолжительного пребывания под
стражей, Бочковский был отпущен на свободу, а затем 26 апреля
2018 г. решением Окружного административного суда Киева распо-
ряжение Кабинета Министров Украины от 25 марта 2015 г. об уволь-
нении Сергея Бочковского с должности главы ГСЧС и соответству-
ющий приказ ГСЧС были признаны противоправными125. Чиновник
121 Как только Чауса экстрадируют в Украину, нам понадобится не бо-
лее трех недель – месяца, чтобы дело пошло в суд – Холодницкий. Гордон.
https://gordonua.com/news/politics/kak-tolko-chausa-ekstradiruyut-v-ukrainu-nam-ponadobitsya-ne-bolee-treh-nedel-mesyaca-chtoby-delo-poshlo-v-sud-holodnickiy-234914.html
122 Экс-депутат: Заявление Чернушенко по поводу давления со стороны АП
необходимо расследовать. УНИАН. https://www.unian.net/politics/1095198-eks-deputat-zayavlenie-chernushenko-po-povodu-davleniya-so-storonyi-ap-neobhodimo-rassledovat.html
123 Экс-нардеп признался, что пьяный Луценко получил от него огромную взятку.
Вести: https://vesti-ukr.com/politika/225853-eks-nardep-priznalsja-chto-daval-lutsenko-ohromnuju-vzjatku
124 Глава Госслужбы по чрезвычайным ситуациям задержан на заседании
Кабмина. Новое время. https://nv.ua/ukraine/glava-gossluzhby-po-chrezvychaynym-situaciyam-zaderzhan-pryamo-na-zasedanii-kabmina-40666.html
125 Дело экс-главы ГСЧС Бочковского сегодня рассматривает апелляционный суд.
75
был восстановлен в должности и даже несколько раз пытался явить-
ся на работу, чего сделать ему, впрочем, не удалось, так как МВД
подало апелляцию на решение о его восстановлении.
Ещё один скандал, с которым прочно ассоциируется Националь-
ное антикоррупционное бюро – «дело Манафорта», экс-главы штаба
Д. Трампа. В 2016 г. НАБУ легализовало антитрамповскую поли-
тическую «джинсу», обвинив П. Манафорта в получении 12,7 млн.
долларов от команды В. Януковича126. После победы Д. Трампа на
президентских выборах ряд политических экспертов высказывали
опасения относительно того, что история с компроматом от НАБУ
повредит отношениям Украины с США. Однако, вскоре после при-
хода Д. Трампа в президентский кабинет, П. Манафорт был обви-
нён в Соединённых Штатах в «сговоре против американских инте-
ресов»127, и о потенциальном поводе для ухудшения отношений с
Украиной все забыли.
Что касается измеримых показателей борьбы с коррупцией, они
предельно скромны. Из 128 человек, получивших тюремные сроки
за коррупцию (в период с июля 2015 г. по июль 2016 г.), «в места
не столь отдаленные» отправились лишь 3 чиновника высшего ран-
га (двое руководителей райгосадминистраций и заместитель главы
Госсельхозинспекции) и 4 чиновника класса «B» (трое следователей
и глава Лазурненского поселкового совета). По словам А. Сытника,
по состоянию на февраль 2017 г. НАБУ передало в суд 50 уголов-
ных дел и добилось вынесения 12 приговоров, но не менее чем в
5-ти случаях было достигнуто соглашение со следствием. Глава ве-
домства утверждает, что многие дела тормозятся в судах, потому он
выступает за создание вышеупомянутого ВАСУ. В начале 2018 г. Ро-
ман Сытник заявлял, что Национальное антикоррупционное бюро
Украины за два года передало в суд 173 уголовных производства в
РБК – Украина. https://www.rbc.ua/rus/news/delo-eks-glavy-gschs-bochkovskogo-segodnya-1531832145.html
126 Украина готова предоставить США информацию о Манафорте – Гройсман.
Delo.ua. https://delo.ua/econonomyandpoliticsinukraine/ukraina-gotova-predostavit-ssha-informaciju-o-manaforte-grojsma-336034/
127 ФБР обвинило Манафорта в отмывании денег и заговоре против США.
Delo.ua. https://delo.ua/econonomyandpoliticsinukraine/fbr-obvinilo-manaforta-v-otmyvanii-deneg-i-zagovore-protiv-ssha-335942/
76
отношении коррупционеров. Кроме того, по его словам, за два года
работы суды вынесли приговоры только против 18 человек128.
По состоянию на сентябрь 2017 г. общее количество производств
по делам, расследуемым НАБУ, составляло 410. На тот момент де-
тективы бюро сообщили о подозрении 260 лицам, а в суд было на-
правлено 86 дел. Из них судебные решения были вынесены лишь в
23. При этом, законную силу обрели всего 17 обвинительных при-
говоров129.
На совместном брифинге по итогам работы за 2 полугодие
2017 г. руководители НАБУ и САП А. Сытник и Н. Холодницкий
заявили, что с момента начала расследований, сумма компенсиро-
ванного ущерба составила около 250 млн. грн., 117 из которых были
компенсированы за отчётное полугодие. Кроме того, по заявлениям
чиновников - антикоррупционеров, «удалось предупредить разворо-
вывание почти 2 млрд. грн., 1,5 из них – в сфере энергетики», а в
процессе конфискации на данный момент пребывает ещё 650 млн.
грн. За период расследования юристы бюро подали 35 исков о при-
знании недействительными сделок, связанных с коррупцией. Окон-
чательное решение судом кассационной инстанции было принято
лишь в 15 из них130.
На состоявшемся 12 февраля 2019 г. брифинге Артём Сытник
сообщил, что из 28 уголовных дел, направленных в суд во втором
полугодии 2018 г., только в 8 случаях судьи начали рассмотрение по
существу. Остальные дела находятся на стадии подготовки к рассмо-
трению. Такие темпы судебного разбирательства глава НАБУ назвал
недопустимыми. Он констатировал, что их совместная с САП рабо-
та останавливается в судах. За второе полугодие 2018 г., по словам
А. Сытника, 44 лицам было сообщено о подозрении, в отношении
61 подозреваемого были завершены расследования, а в суд направ-
лено 32 дела по топ-коррупции131. Также глава ведомства заявил,
128 За два года НАБУ передало в суд 173 уголовных дела – Сытник. Голос.ua.
https://golos.ua/i/595334
129 У 2017 році НАБУ посилило наступ на корупцію – Артем Ситник. НАБУ.
https://nabu.gov.ua/novyny/u-2017-roci-nabu-posylylo-nastup-na-korupciyu-artem-sytnyk
130 Там же.
131 Стенограма виступу Директора НАБУ Артема Ситника під час преc-брифін-
77
что, по состоянию на момент доклада, около 200 переданных в суд
дел не рассматриваются, так как ожидают создания Высшего анти-
коррупционного суда132.
Статистика возврата средств в бюджет впечатляет только на пер-
вый взгляд. Имеются серьёзные основания для сомнений в её досто-
верности. Так, в 2016 г. руководство НАБУ рапортовало о том, что
за год их работы в казну было возвращено 100 млн. гривен и упреж-
дено разворовывание 580 млн. гривен на госпредприятиях. В то же
время, по утверждению исполнительного директора Центра проти-
водействии коррупции Д. Каленюка, за первое полугодие 2016 г. в
бюджет возвращено лишь 78 тысяч гривен коррупционных активов.
Кроме того, само НАБУ на протяжении недолгого периода свое-
го существования было участником коррупционных скандалов, свя-
занных с закупкой амуниции для спецназа – носков по 373 гривны
за пару и футболок по 1116 гривен133.
Серьёзные претензии вызывает и деятельность НАПК, возглав-
ляемой бывшей преподавательницей А. Яценюка Н. Корчак. Как со-
общают «Схемы», в июле и сентябре 2016 г. члены НАПК сами себе
выписали премии в размере 250% в дополнение к окладу и надбав-
кам134. Критерии успешности работы данного ведомства определя-
ют сами его сотрудники. В результате этого скандала, а также заку-
лисных торгов за должности в марте 2018 г. Н. Корчак была уволена
с поста руководителя НАПК, а её место занял Александр Мангул135.
Полная проверка наделавших шума электронных деклараций
гу «Результати та виклики в роботі НАБУ за ІІ півріччя 2018 року», 8 лютого
2019 року. НАБУ. https://nabu.gov.ua/verbatims/stenograma-vistupu-direktora-nabu-artema-sitnika-pid-chas-prec-brifingu-rezultati-ta
132 Там же.
133 НАБУ сэкономило: рубашки для спецназа закупили по 1,6 тыс. грн, а футбол-
ки по 1,1 тыс. грн. ТСН. https://ru.tsn.ua/groshi/nabu-sekonomilo-rubashki-dlya-specnaza-zakupili-po-1-6-tys-grn-a-futbolki-po-1-1-tys-grn-546233.html
134 Борцы с коррупцией из НАПК выписали себе премии в 250% оклада. Страна.
https://strana.ua/news/37779-razrabotchiki-e-deklarirovaniya-premirovali-sebya-na-250-k-okladam-rassledovanie-zhurnalistov-shem.html
135 Вместо скандальной Корчак новым главой НАПК избран Александр Мангул.
УНИАН. https://www.unian.net/politics/10059593-vmesto-skandalnoy-korchak-novym-glavoy-napk-izbran-aleksandr-mangul.html
78
украинских чиновников по состоянию на начало 2019 г. так и не
была проведена. На начало 2019 г. НАПК проверило всего 615 де-
клараций чиновников за 2016 – 2018 гг. из нескольких миллионов136.
Фактически, в Украине произошла легализация капиталов, немалая
часть которых получена незаконным путем.
Заключение
Резюмируя вышеизложенное, приходится констатировать, что
антикоррупционная реформа на сегодняшний день не достигла сво-
их целей. Проблема её провала представляется нам комплексной.
Она связана с такими факторами, как низкая квалификация сотруд-
ников антикоррупционных органов, несовершенство законодатель-
ной базы, зависимость антикоррупционных структур от высших
эшелонов власти и др.
Результаты работы антикоррупционных органов явно не соот-
ветствуют затраченным на их деятельность средствам. Так, суммар-
ные затраты на НАБУ, САП, и НАПК в период с 2015 по 2019 гг.
(включая заложенные на 2019 г. средства) составят 6,09 млрд. грн.137
На отчётном брифинге в начале 2018 г. руководители НАБУ и САП
заявили, что с момента начала расследований, сумма компенсиро-
ванного ущерба составила около 250 млн. грн. с учётом данных,
озвученных на аналогичном брифинге в 2019 г., эта цифра достиг-
ла 450 млн. грн.138 Кроме того, по их словам, «удалось предотвра-
тить разворовывание ещё почти 2 млрд. грн., 1,5 из них – в сфере
энергетики»139. Даже с учётом этого «предотвращения», эффект от
136 Как НАПК проверяет декларации политиков – СМИ. Bigmir.net. http://finance.
bigmir.net/news/97843-Kak-NAPK-proverjaet-deklaracii-politikov---SMI
137 Цифра получена путём суммирования расходов на деятельность антикорруп-
ционных структур за указанные годы, описанных в разделе «Антикоррупцион-
ные структуры и затраты на их деятельность».
138 Стенограма виступу Директора НАБУ Артема Ситника під час преc-брифін-
гу «Результати та виклики в роботі НАБУ за ІІ півріччя 2018 року», 8 лютого
2019 року. НАБУ. https://nabu.gov.ua/verbatims/stenograma-vistupu-direktora-nabu-artema-sitnika-pid-chas-prec-brifingu-rezultati-ta
139 У 2017 році НАБУ посилило наступ на корупцію – Артем Ситник. НАБУ.
https://nabu.gov.ua/novyny/u-2017-roci-nabu-posylylo-nastup-na-korupciyu-artem- 79
деятельности НАБУ и САП не покрывает потраченных на неё в пе-
риод с 2015 по 2019 гг. 3,1 млрд. гривен140.
Количество раскрытых дел и «посадок» коррупционеров также
не впечатляет. На начало 2018 г. из 300 лиц, заподозренных в кор-
рупции за весь период деятельности НАБУ и САП, только в отноше-
нии 165 граждан дела были переданы в суд. Из 86 уголовных произ-
водств, направленных в суд, решения были вынесены в 23 случаях,
а в законную силу вступили лишь 17 обвинительных приговоров
(данные на сентябрь 2017 г., до февраля 2019 г. к ним добавился ещё
1 обвинительный приговор).
Затягивание процесса создания антикоррупционного суда, про-
тивостояние между различными элементами антикоррупционной
системы (НАБУ против ГПУ и т.п.), а также попытки властей напра-
вить процесс создания новых профильных структур в выгодное им
русло – яркие свидетельства того, что в Украине сформировалось
коррупционное «глубинное государство», в недрах которого прини-
маются основные решения политического и экономического харак-
тера и для которого внешние формы вроде правящей коалиции, пре-
зидентских полномочий и судебной системы служат лишь ширмой.
В данный момент мы являемся свидетелями того, как крупные
коррупционные картели пытаются заполнить новообразованные
антикоррупционные структуры своими ставленниками и всячески
парализовать их работу. Скромные результаты антикоррупционной
деятельности за период с 2016 по 2018 гг. служат лучшим доказа-
тельством того, что в этой борьбе с волей иностранных партнёров
и финансовых доноров, возлагающих большие надежды на НАБУ,
САП, и будущий ВАСУ, украинские коррупционеры пока побежда-
ют. А значит, клубок коррупционных проблем в Украине придется
распутывать ещё не один год.
sytnyk
140 Цифра получена путём суммирования расходов на деятельность антикорруп-
ционной структуры за указанные годы, описанных в разделе «Антикоррупцион-
ные структуры и затраты на их деятельность».
80
Послесловие
Вышеизложенное исследование было опубликовано в марте
2018 г., а впоследствии дополнено свежими данными (по состоя-
нию на конец 2018 – начало 2019 гг.) и включено в данную книгу.
Из обновлённых данных следует, что за прошедший год властям не
удалось переломить провальную траекторию антикоррупционной
реформы. На начало 2019 г. Высший антикоррупционный суд так
и не был создан, вследствие чего сотни уголовных дел, расследо-
ванных НАБУ, пылятся в судах, ожидая «своего часа». Ситуация в
Национальном агентстве по противодействию коррупции также не
изменилась. Ведомство остаётся предельно неэффективным, о чём
свидетельствует то, что с 2016 г. оно проверило немногим более 600
электронных деклараций чиновников из нескольких миллионов. Ав-
томатизированная система проверки деклараций за это время так и
не была создана.
Вражда между антикоррупционными структурами, подрываю-
щая доверие общества к ним, на протяжении 2018 г. продолжалась.
Ситуацию удалось относительно стабилизировать лишь ближе к
президентским выборам.
Ввиду вышеизложенного наши выводы остаются неизменными:
антикоррупционная реформа в Украине провалилась.
81
УКРАИНСКИЙ ИНСТИТУТ АНАЛИЗА И
МЕНЕДЖМЕНТА ПОЛИТИКИ
Цена реформ. Антикоррупционная реформа.
Март 2018
Киев
Авторы исследования:
Даниил Богатырёв, Максим Семёнов,
Денис Гаевский, Владислав Дзивидзинский,
Валентин Гайдай, Николай Спиридонов,
Игорь Печёнкин, Валентин Якушик,
Анатолий Пешко, Руслан Бортник
Директор
Бортник Руслан Олегович
Тел.: +38 093 757 75 65
uiamp2012@gmail.com
http://uiamp.org.ua
82
Текущая ситуация: места в международных рей-
тингах/данные независимых исследований
• Согласно данным рейтинга восприятия коррупции
Transparency International, в 2017 году Украина расположилась на
130 месте из 180. Свою позицию она делит с Гамбией, Мьянмой,
Сьерра Леоне и Ираном.
• По данным исследования компании Ernst & Young Global,
опубликованного в апреле 2017 г., 88% украинских респондентов
считают, что взяточничество и коррупция широко распростране-
ны в стране.
• По информации Transparency International, 86% украинцев не
верят, что правительство сможет побороть коррупцию.
• В конце 2016 года Счетная палата Евросоюза признала Укра-
ину наиболее коррумпированной страной Европы. Выводы ауди-
торов базируются на анализе газового сектора, действий Киева в
фере управления государственными финансами, эффективности
использования кредитных денег ЕС и борьбы с коррупцией в пе-
риод с 2007 по 2015 гг.
Текущая ситуация: ущерб от коррупции
• По заявлению постоянного представителя Международного
валютного фонда (МВФ) в Киеве Йоста Люнгмана из-за корруп-
ции Украина ежегодно теряет 2% роста своего ВВП.
• Ущерб от коррупции в период 2014-2016 гг. оценивается не
менее, чем в 130 млрд. гривен, что сопоставимо с годовыми рас-
ходами бюджета на национальную безопасность и оборону.
• По заявлениям главы НАБУ Артёма Сытника, с 2014 года
ущерб государственных предприятий от коррупции составил око-
ло 80 млрд. грн.
83
Антикоррупционные структуры
Новые:
• Национальное антикоррупционное бюро Украины
• Специальная антикоррупционная прокуратура
• Национальный совет по вопросам антикоррупционной
политики
• Национальное агентство по вопросам предотвращения
коррупции
• Государственное бюро расследований
Старые:
• Генеральная прокуратура Украины
• Генеральная инспекция внутренних расследований
Генеральной прокуратуры
• Отдел Генпрокуратуры по расследованию коррупционных
уголовных правонарушений, совершённых судьями
• Главное управление по борьбе с коррупцией и юридиче-
скими преступлениями (управление «К» СБУ)
• Департамент внутренней безопасности МВД
Создание антикоррупционного суда: незакончен-
ная эпопея
• Первый законопроект об антикоррупционном суде был подан
в парламент в феврале 2017 г.
• С тех пор в Раде появились 6 альтернативных законопроек-
тов, один из которых (первый) был отозван.
• Президентский законопроект «О Высшем антикоррупцион-
ном суде» был принят Радой в первом чтении 1 марта 2018 г.
• По заявлениям экспертов и западных партнёров, президент-
ский законопроект нацелен на саботаж создания антикоррупци-
онного суда, или поворот этого процесса в выгодное для власти
русло.
• Основные претензии западных партнёров к президентском
законопроекту были выдвинуты в письме МВФ главе Админи-
страции президента Украины И. Райнину 11 января 2018 г.
84
Требования МВФ к закону «О Высшем антикор-
рупционном суде»
1. Сделать роль Общественного совета международных экс-
пертов решающей, а не консультативной.
2. Обеспечить участие в Совете экспертов, рекомендованных
международными организациями и странами-донорами.
3. Привести юрисдикцию Высшего антикоррупционного суда
в соответствие с юрисдикцией НАБУ и САП.
1 марта 2018 г. законопроект был проголосован в первом чте-
нии без внесения соответствующих правок. При этом в письме
МВФ отмечалось, что в нынешнем виде Фонд не готов поддер-
жать принятие закона о ВАСУ, а значит – признать это требование
выполненным.
Затраты бюджета на антикоррупционные
структуры
• Общие бюджетные затраты на антикоррупционные структу-
ры в период 2015-2017 гг. составили 2,9 млрд. грн.
• Затраты на МВД, СБУ, ГПУ, не утратившие функции борьбы
с коррупцией, за 2014-2016 гг. составили 138 млрд. грн.
• В бюджете на 2018 год на деятельность НАБУ, САП и НАПК-
выделено более 2,2 млрд. гривен. При этом, суммарное финанси-
рование деятельности ГПУ, МВД и СБУ в текущем году составит
78,34 млрд. грн.
• До начала 2019 г. сумма, потраченная на деятельность НАБУ,
САП и НАПК с момента их создания, превысит 5,1 млрд. гривен.
85
Дублирование антикоррупционных функций
• В прошлом году общественность стала свидетелем выясне-
ния отношений между ГПУ и НАБУ – не только в ходе обысков
прокуратуры в офисе ведомства А. Сытника, но и прямо в центре
Киева, где сотрудники данных органов устроили драку.
• В декабре 2016 г. А. Сытник жаловался, что возглавляемая
Ю. Луценко ГПУ заблокировала НАБУ доступ к Единому реестру
досудебных расследований.
Результаты работы: сумма возвращенных средств
• По итогам II полугодия 2017 г., сумма ущерба, компенсиро-
ванного НАБУ и САП за весь период их деятельности, составила
около 250 млн. грн.
• Удалось предупредить разворовывание почти 2 млрд. грн.,
1,5 из них – в сфере энергетики.
• В процессе конфискации на данный момент пребывает ещё
650 млн. грн.
• Даже с учётом «предупреждения разворовывания», возвра-
щённая сумма не покрывает 2,9 млрд. грн., потраченных на анти-
коррупционные структуры в 2015 – 2017 гг.
86
Результаты работы: дела и приговоры
• По состоянию на сентябрь 2017 г. общее количество произ-
водств по делам, расследуемых НАБУ составляло 410.
• Бюро сообщили о подозрении 260 лицам, в суд было направ-
лено 86 дел.
• Решения были вынесены в 23 случаях.
• Законную силу обрели 17 обвинительных приговоров.
Рассмотрение дел НАБУ в судах
• По состоянию на 01 сентября 2017 года
87
Результаты работы: громкие дела
• Дело экс-главы ГФС Р. Насирова.
Отстраненный от должности экс-глава ГФС обвиняется в не-
законном предоставлении налоговой рассрочки беглому депутату
А. Онищенко. 26 июня 2017 г. Р. Насиров был отпущен Соломен-
ским районным судом под залог в 100 млн. гривен. Главы НАБУ и
САП признались, что с учётом темпа рассмотрения в суде и объ-
ёма обвинительного акта (800 страниц), дело Р. Насирова может
слушаться годами.
• Дело судьи Н. Чауса, подозреваемого в получении взятки раз-
мером 150 тыс. долларов.
Подозреваемый бежал в Мол
, был там задержан, но
по истечении срока пребывания под стражей получил меру
пресе-чения «домашний арест» и судится с властями Молд
о предоставлении политического убежища. Переговоры об
экстрадиции Н. Чауса в Украину идут до сих пор.
• Заявление экс-депутата А. Шепелева о вымогательстве взят-
ки Ю. Луценко в 2006 году.
Заявление о вымогательстве и получении нынешним генпро-
курором взятки в размере 150 тыс. долларов было проигнориро-
вано правоохранительными и антикоррупционными органами.
• Дело П. Манафорта, обвинённого в получении 12,7 млн. дол-
ларов от команды В. Януковича.
После победы Д. Трампа на выборах президента США, дело
замяли в страхе ухудшения отношений с американской стороной.
Не возобновили его и после того как П. Манафорт предстал перед
судом в Соединённых Штатах.
88
Подводя итоги
• Антикоррупционный суд до сих пор не создан и вряд ли за-
работает до 2020 г. (в соответствии с президентским законопро-
ектом на его формирование предусмотрен 1 год).
• Суммы средств, возвращённых НАБУ и САП в казну, не по-
крывают расходов на их содержание.
• Процент вступивших в силу обвинительных приговоров со-
ставляет 19,7% от количества дел, переданных НАБУ в суд.
• Из 423 деклараций народных депутатов за два года проверке
НАПК подверглись всего 11 электронных деклараций.
• Места в международных антикоррупционных рейтингах
остаются стабильно низкими, а западные партнёры недовольны
ходом борьбы с коррупцией и нападками на антикоррупционных
активистов.
89
90
Исследование № 4
из цикла «Цена реформ»
Реформа системы здравоохранения141
Авторский коллектив:
Даниил Богатырёв,
Денис Гаевский,
Анатолий Пешко,
Руслан Бортник
Состояние системы здравоохранения – ключевой маркер состо-
яния общества и государства, «лакмусовая бумага» социальных из-
менений и реальной эффективности государственной политики. К
сожалению, в этой сфере накопилось изрядное количество проблем,
которые усугубляются непродуманными экспериментами и рефор-
мами. Их рассмотрению мы и посвятили данное исследование.
Ситуация в сфере здравоохранения на данный момент
В период с 2013 по 2015 гг. количество больничных коек в пе-
ресчете на 10 тысяч человек снизилось с 88 до 78,1, а в 2017 г. этот
показатель уменьшился до 74 единиц на 10 тыс. человек142.
Сократилось в вышеуказанный временной период и количество
медицинского персонала в пересчете на 10 тысяч человек c 97,4 в
2013 г. до 87,3 в 2015 г. В 2018 г. на 1000 человек в Украине прихо-
дилось 4,4 врача и 8,6 медсестёр143. Особенно остро наблюдается
дефицит работников сферы медицины в приграничных со странами
ЕС районах Украины.
141 Первоначальный вариант презентации: https://uiamp.org.ua/cref/reforma-zdravoohraneniya-issledovanie-no4-iz-cikla-cena-reform
142 Пендзин О. Медицинская реформа по-европейски: на что ориентироваться
Украине. Mind. https://mind.ua/ru/openmind/20178091-medicinskaya-reforma-po-evropejski-na-chto-orientirovatsya-ukraine
143 Там же.
91
Сумма средств, выделенных на здравоохранение в государствен-
ных бюджетах с 2013 по 2018 гг. включительно (консолидирован-
ный бюджет в млн. гривен):
• 2013 год — 61,5 ($7,68)144
• 2014 год — 57,1 ($4,42)145
• 2015 год — 71,0 ($2,95)146
• 2016 год — 75,4 ($3)147
• 2017 год — 102,3 ($3,8)148
• 2018 год — 103,6 ($3,93)149
Не смотря на номинальный рост расходов на медицину, который
мы можем наблюдать в приведённой выше таблице, в свободно кон-
вертируемой валюте они сократились с $7,6 млрд. до $3,9 млрд. –
почти в два раза. В 2018 г. на здравоохранение расходовалось 2,6%
ВВП150 (для сравнения: в 1998 г. – 3,3%151, в 2010 г. – 7,8%152, в
2012 г. – 7,4%153). В 2019 г. на медицину было выделено также менее
3% от ВВП154. В наиболее развитых странах мира (США, Бельгии,
Дании, Норвегии) аналогичный показатель составляет не менее 8%.
144 Расходы бюджета по функциям. Цена государства. http://cost.ua/ru/budget/
expenditure/
145 Там же.
146 Там же.
147 Там же.
148 Там же.
149 Там же.
150 Расходы на здравоохранение в бюджете-2018 составят 2,6% ВВП. Bigmir.net.
http://finance.bigmir.net/news/86260-Rashodi-na-zdravoohranenie-v-budjete-2018-sostavyat-26-VVP
151 Перша щорічна доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав
людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні, 2000
рік. http://www.uapravo.com/hro/text.php?lan=ukr&id=1727&id_book=1698&id_
parent=1723
152 Система фінансування охорони здоров’я України і світові тенденції. HCM.
http://www.hcm.in.ua/wp-content/uploads/sistema_finansuvannya_ohoroni_zdorovya_
ukrayini_reformi_i_svitovi_tende nciyi_shevchenko_m.v.pdf
153 Там же.
154 Шклярская О. Бюджет-2019 на медицину: бесплатная диагностика и рефор-
ма на фоне экономии. Ракурс. https://racurs.ua/2088-budjet-2019-na-medicinu-besplatnaya-diagnostika-i-reforma-v-oblastyah-pilotah-na-fone-ekonomii.html
92
Согласно рекомендациям ВОЗ, финансирование сферы здравоохра-
нения следует поддерживать на уровне 7% от ВВП.
Услуги здравоохранения становятся недоступными для рядового
украинца. В исследовании, проведённым совместно Международ-
ным фондом «Возрождение», Киевским международным инсти-
тутом социологии и Школой здравоохранения НАУКМА «Индекс
Здоровья. Украина – 2016» приводятся следующие данные: «43%
госпитализированных за последний год граждан страны были вы-
нуждены одалживать или продавать имущество, чтобы покрыть рас-
ходы на лечение. По данным всеукраинского опроса, средняя сумма
средств, которую украинцам пришлось одалживать, составила 4865
грн.»155. В аналогичном исследовании за 2017 год указано, что 30%
опрошенных были вынуждены отказаться от визита к врачу или го-
спитализации из-за проблем с финансами. Справедливости ради,
стоит отметить, что в 2016 г. этот показатель был равен 42%, а в
2018 г. снизился до 24%156. Однако в некоторых регионах страны
он и сегодня превышает прошлогодний уровень. Так, в Черкасской
области из-за материальных трудностей от обследования/госпита-
лизации отказались 75% опрошенных157.
Есть основания полагать, что в обозримой перспективе расходы
на здравоохранение будут продолжать сокращаться. Советник Каб-
мина Украины, экс-министр экономики Словакии Иван Миклош за-
явил: «Финансирование этих сфер (здравоохранения и образования)
избыточно и крайне неэффективно. Потому важно не только сокра-
тить расходы, но и улучшить качество услуг, которые при огромных
бюджетных тратах остаются плохими. Не вкладывать неоправдан-
ные суммы в больничные стены, а перенаправить их на заботу о здо-
ровье пациента. Вот это пример структурной реформы»158.
По темпам сокращения населения Украина занимает одно из
первых мест в мире. Причиной этого является не только трудовая
155 Індекс здоров’я. Україна – 2016. http://health-index.com.ua/zvit_index_2016_ukr.
156 Індекс здоров’я. Україна – 2018. http://health-index.com.ua
157 Там же.
158 Миклош назвал две провальные реформы в Украине. Обозреватель. https://
www.obozrevatel.com/finance/business-and-finance/01948-miklosh-nazval-dve-provalnyie-reformyi-v-ukraine.htm
93
миграция, но и высокий уровень смертности населения. Если в
2013 г. отрицательное сальдо (разница между родившимися и умер-
шими) составляло 158 тыс. человек, то в 2017 г. уже 210 тысяч159.
Таким образом, отрицательное сальдо увеличилось на 32,9%.
В 2015 г. в Украине был зафиксирован самый высокий уровень
детской и материнской смертности среди стран Европы. Так, в Укра-
ине было зарегистрировано 2378 случаев смерти младенцев в пер-
вые 28 дней жизни. В Польше аналогичный показатель составлял
1122 случая, в Румынии – 1047, в Германии – 1449160. По данным
международного оценивания, в 2015 г. в стране было зарегистри-
ровано 120 случаев материнской смертности, тогда как в соседней
Польше – 12, Румынии – 56, Германии – 42. При этом, численность
населения Польши и Германии значительно превышает население
Украины161.
Кроме того, в Украине наблюдается скачок роста заболеваемости
туберкулезом среди детей и подростков. Он стал следствием про-
пажи вакцины БЦЖ и туберкулина. В 2016 г. показатель заболевае-
мости детей вырос с 4,2 до 5,8162 случаев на 100 тыс. населения. В
целом по Украине этот показатель составил 8,6 случаев.
По данным ВОЗ, более 5% людей в Украине инфицированы гепа-
титом С, в абсолютных показателях это более 2 млн. человек163. Как
заявил главный государственный санитарный врач Киева Олег Ру-
бан, в Украине наблюдается скрытая эпидемия вирусных гепатитов
159 Украинцев становится все меньше: почему так происходит и что будет
дальше. Сегодня. https://www.segodnya.ua/ukraine/pochemu-ukraincev-stanovitsya-vse-menshe-1064912.html
160 Смерти детей и рожениц. Все ли так ужасно в Украине, как
утверждает ЮНИСЕФ? РИА Новости Украина. https://rian.com.ua/
analytics/20170316/1022311180.html
161 Там же.
162 Другова И. В Украине эпидемия туберкулеза, ВИЧ и гепатитов. На
очереди бубонная чума? РИА. Новости Украина: https://rian.com.ua/
analytics/20170226/1021761111.html
163 В Украине запустили инновационный проект по лечению гепатита С. 100
Life. http://network.org.ua/ru/2017/07/28/v-ukraine-zapustili-innovatsionnyj-proekt-po-lecheniyu-gepatita-s/
94
С и В – только в Киеве в 2015 г. зарегистрирован рост хронических
вирусных гепатитов в два раза164.
Украина остается лидером в Европе по масштабам распростра-
нения ВИЧ-инфекции. По оценкам экспертов UNAIDS, в Украине с
ВИЧ-инфекцией живет до 250 тысяч человек. И только каждый вто-
рой знает о своем диагнозе – по состоянию на 1 октября 2016 г. на
учете в Украине состояло 132 тыс. ВИЧ-позитивных пациентов165.
По оценке экспертов, с 2014 г. эпидемиологическая ситуация с ВИЧ
в нашей стране стремительно ухудшается. Один из основных ин-
дикаторов, по которым отслеживается развитие эпидемии, – это ко-
личество новых случаев ВИЧ-инфекции. За 10 месяцев 2017 г. этот
показатель вырос на 10,1%166 в сравнении с аналогичным периодом
2016 г. Эти данные соответствуют динамике эпидемии, каковой она
была примерно 10 лет назад.
В 2016 г. Всемирная организация здравоохранения прогнозиро-
вала Украине на 2017 г. эпидемию кори, так как уровень вакцина-
ции в стране был ниже, чем в государствах Африки. В конце 2017 г.
прогноз ВОЗ начал сбываться. В Украину пришла эпидемия кори, от
которой (по данным на 12 января 2018 г.) в разных регионах стра-
ны умерло 5 человек, среди них и двое детей. Общее количество
заболевших корью за прошедший год составило более 7 тысяч че-
ловек167.
Отвечая на вопрос о том, эпидемии каких инфекционных болез-
ней могут возникнуть в Украине в ближайшее время, ответственный
секретарь Национальной медицинской палаты Украины С. Крав-
ченко был категоричен: «Из-за катастрофически низкого уровня
164 В Украине скрытая эпидемия вирусных гепатитов, это хуже, чем СПИД –
Рубан. РИА Новости Украина. https://rian.com.ua/kiev/20160303/1006121615.
html
165 Ситуация с ВИЧ хуже, чем в Африке: немцы в шоке от положения в РФ.
Лига Новости. http://news.liga.net/news/world/14839187-situatsiya_s_vich_khuzhe_
chem_v_afrike_nemtsy_v_shoke_ot_polozheniya_v_rf.htm
166 СПИД в Украине: статистика на 01.11.2017. Фонд Елены Пинчук. http://www.
antiaids.org/news/aids_stat/spid-v-ukraine-statistika-na-01112017-11214.html
167 В Украине в этом году корью заболели более 7 тысяч человек – Минздрав.
УНИАН. https://health.unian.net/country/10040258-v-ukraine-v-etom-godu-koryu-zaboleli-bolee-7-tysyach-chelovek-minzdrav.html
95
вакцинации у нас могут быть вспышки любых иммуноуправляемых
инфекционных заболеваний. Кроме того, учитывая состояние дел в
нашей инфраструктуре, которая, по сути, разрушена, начиная от аэ-
рации, водоканалов, приходится констатировать, что вода в кране
и вода в канализации это одно и то же. Поэтому у нас может быть
что угодно, что передается контактно-бытовым путем – и холера то-
же»168.
Реформа здравоохранения
В конце 2016 г. Кабинет Министров принял 10 инициированных
Минздравом постановлений, касавшихся реформирования отрасли.
Одно из них предполагало создание госпитальных округов. Несмо-
тря на то, что с момента принятия постановления прошло более
двух лет, процесс их формирования до сих пор не завершён.
Согласно плану, больницы будут распределены по госпитальным
округам, в каждом из которых останется по одной специализирован-
ной больнице. Они будут обслуживать население сразу двух-трех
районов области. Один округ предусматривает охват территории с
населением минимум 200 тыс. человек при наличии больницы 2-го
уровня или 120 тыс. человек при наличии больницы 1-го уровня.
Таким образом, часть медицинских заведений будут укрупнены, а
остальные перепрофилированы с понижением статуса и сокраще-
нием штата. Как заявляют в Минздраве Украины, эти меры должны
значительно сэкономить государственные средства и улучшить ка-
чество медпомощи.
Несогласие с реформаторскими постановлениями привело к ак-
циям протеста в Винницкой области. Их участники полагали, что
в результате реформы У. Супрун без полноценного медицинского
обслуживания останутся целые районы, ведь чтобы получить необ-
ходимое лечение, их жителям придется ехать в другие населенные
пункты, преодолевая расстояние в десятки и сотни километров, что
равносильно приговору для многих больных и бедных людей.
168 Другова И. В Украине эпидемия туберкулеза, ВИЧ и гепатитов. На
очереди бубонная чума? РИА Новости Украина. https://rian.com.ua/
analytics/20170226/1021761111.html
96
Позднее аналогичные протесты имели место в других регионах
Украины. Отметились участием в них главным образом сельские
жители и персонал больниц, подлежащий сокращению. Первые
были возмущены исчезновением медучреждений в пределах шаго-
вой доступности, а вторые – потерей рабочих мест.
Вышеупомянутый ответственный секретарь Национальной ме-
дицинской палаты Украины С. Кравченко прокомментировал созда-
ние госпитальных округов так: «Мы видим, что в рамках создания
госпитальных округов происходит «оптимизация», но на самом
деле – уничтожение лечебно-профилактических учреждений. И это
противоречит Конституции, в которой закреплено, что делать этого
нельзя. Поэтому в данном случае в рамках этой реформы снижается
доступность медицинской помощи для граждан Украины и их меди-
цинское обеспечение»169.
На протяжении 2016 – 2018 гг. возникали регулярные скандалы
в связи с закупкой иностранных препаратов и вакцин. Летом 2016 г.
был упрощен порядок сертификации иностранных лекарств, что, по
мнению ряда медиков, привело к засилью некачественных препара-
тов, используемых для лечения украинцев, так как экспертиза ре-
гистрационных материалов на лекарства, закупаемых международ-
ными организациями, заменена проверкой корректности перевода
инструкции либо информации о применении препарата. Фиксиро-
вались случаи, когда в перечень закупаемых через международных
посредников (ПРООН, Crown Agents, ЮНИСЕФ и др.) лекарств
попадали препараты сомнительного качества, имеющие индийское
происхождение.
По состоянию на 2018 г. отсутствовал эффект и от реформы ре-
ферентного ценообразования на лекарства: 28,9% лекарств в Украи-
не стоят дороже, чем в соседних странах ЕС, а цена на ряд медпре-
паратов завышена в 14 раз170.
169 «Медицинский майдан» как начало масштабного социального взрыва. Ар-
гументы и факты. http://www.aif.ua/opinion/medicinskiy_maydan_kak_nachalo_
masshtabnogo_socialnogo_vzryva
170 Украина после медреформы: страна эпидемий с рекордной смертностью.
РИА Новости Украина. https://rian.com.ua/analytics/20180412/1034179276/
Ukraine-reforma-strana-epidemiya.html
97
Вышеописанные реформаторские инициативы конца 2016 г. ста-
ли лишь началом масштабного и крайне сомнительного реформи-
рования сферы здравоохранения, свидетелями которого мы являем-
ся. Основная законодательная база реформы была принята в конце
2017 г., и в момент проведения данного исследования мы стояли на
пороге её вступления в полноправную силу.
Состоит эта база из двух законов, подписанных президентом 29
декабря 2017 г.:
• «О государственных финансовых гарантиях предоставления
медицинских услуг и лекарственных средств»171;
• «О повышении доступности и качества медицинского обслужи-
вания в сельской местности»172.
Основным новшествам первого закона стало введение понятия
«государственного солидарного медицинского страхования». По
сути, оно означает, что перехода к страховой модели медицины, о
которой давно говорили эксперты и при которой отчисления каж-
дого пациента идут на его личный страховой счёт, в Украине не бу-
дет. Страховая модель хороша своим накопительным принципом,
при котором к моменту выхода на пенсию (когда у граждан обыч-
но начинаются проблемы, требующие дорогостоящего оперативно-
го или консервативного лечения) у пациента на личном страховом
счету накапливается сумма, достаточная для покрытия стоимости
всех процедур. Однако, внедрение модели «государственного соли-
дарного медицинского страхования» означает, что власти Украины
решили идти другим путём.
Как указано в законе, взносы при такой системе будут собирать-
ся со всех граждан и направляться в общий бюджет, откуда затем
будут перераспределяться на покрытие «государственного гаран-
тированного пакета» медицинских услуг пациентам, обратившим-
ся за медпомощью. К понятию «гарантированного пакета» мы
171 Проект Закону про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та
лікарських засобів. Верховна Рада України. http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/
webproc4_1?pf3511=61566
172 Закон України «Про підвищення доступності та якості медичного обслугову-
вання у сільській місцевості» // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2018, № 5, ст.
32. https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2206-19
98
вернёмся ниже, а пока отметим, что такой подход чреват серьёзны-
ми проблемами в будущем. По своей сути, они аналогичны пробле-
мам солидарной системы пенсионного обеспечения, когда работаю-
щие на данный момент люди обеспечивают нынешних пенсионеров.
Учитывая депопуляцию и старение населения, которые крайне акту-
альны для Украины, через несколько десятилетий, когда нынешние
работоспособные граждане будут массово обращаться за медпомо-
щью, обеспечить им достаточное финансирование даже скромно-
го «гарантированного пакета» система солидарного медицинского
страхования не сможет.
Что же касается самого «гарантированного пакета», он является
ничем иным, как свидетельством отмены бесплатной медицины в
Украине на законодательном уровне. Кроме того, не смотря на од-
нозначное название, в законе прямо прописано, что «Государство
гарантирует полную или частичную … оплату услуг, прописанных
в гарантированном пакете»173. Собственно, в рамках «пакета» госу-
дарство гарантирует оплату экстренной, первичной и паллиативной
медпомощи, а вот специализированная и высокоспециализирован-
ная помощь будут оплачиваться из государственной казны лишь ча-
стично. По сути, это означает, что слово «гарантированный» здесь
– не более чем фикция, ведь не все из перечисленных услуг государ-
ство собирается компенсировать в полном объёме.
Другое крайне сомнительное положение закона – создание
центрального органа исполнительной власти, реализующего госу-
дарственную политику в сфере организации финансирования пре-
доставления медицинских услуг (позднее его назвали «Государ-
ственной службой здоровья). По мнению экспертов, чрезмерная
централизация и бесконтрольность этого органа чревата ростом
коррупции в вопросах распределения средств, выделенных в бюд-
жете на медицину.
Так, Вице-президент Академии экономических наук Украины,
кандидат медицинских наук А. В. Пешко, в своей публикации о ме-
дреформе написал следующее: «Согласно медицинской «реформе»,
173 Проект Закону про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та
лікарських засобів. Верховна Рада України. http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/
webproc4_1?pf3511=61566
99
создается непредусмотренный Конституцией орган, некий обще-
ственный совет по медицине, который по собственному усмотре-
нию, без какого-либо стороннего контроля и квалифицированного
управления, будет распределять весь медицинский бюджет по сво-
ему «великодержавному» усмотрению, что априори подтверждает
коррупционную сущность этого неподконтрольного ни медицин-
ской общественности, ни сотрудникам министерства здравоохране-
ния органа по отмыванию государственных расходов на здравоохра-
нение Украины»174.
Что же касается закона «О повышении доступности и качества
медицинского обслуживания в сельской местности», одним из ос-
новных его новшеств является «внедрение средств телемедицины
на базе центров первичной медико-санитарной помощи». На прак-
тике это означает, что «пониженные» до уровня фельдшерско-аку-
шерских пунктов бывшие сельские больницы станут местом, где
пациентов будут лечить по «Скайпу» врачи из города, связь с кото-
рыми будет осуществлять единственный сотрудник таких пунктов.
Стоит ли говорить о том, что качество осмотра, а значит и точность
постановки диагноза, при таком методе снизится в разы?
Что касается телемедицины в украинских сёлах, следует отме-
тить ещё и низкие темпы её внедрения. Так, Всемирный банк со-
вместно с международными партнерами подготовил техническое
задание для разработки программного продукта по внедрению теле-
медицины в 5 регионах Украины лишь в начале 2019 г.175
Изменения в порядке оказания медицинской помощи коснулись
не только жителей сельской местности. Со 2 апреля 2018 г. в Укра-
ине началась кампания подписания «деклараций» с семейными вра-
чами. В рамках принятой концепции медицинской реформы, тера-
певты превратятся (на начало 2019 г. – уже частично превратились)
в семейных врачей, без направления которых нельзя будет попасть
на приём к профильным специалистам (например, окулисту, гастро-
энтерологу, и т.п.). Кроме того, вопреки заявлениям и.о. министра
174 Пешко А. Медицинская «реформа» имени парамедика У. Супрун. Лига блоги:
https://blog.liga.net/user/apeshko/article/29886
175 Чем поможет телемедицина сельским жителям 5 регионов в 2019 году. Лица.
http://www.litsa.com.ua/show/a/44918
100
здравоохранения У. Супрун о том, что с выбором семейного врача и
подписанием с ним декларации гражданам торопиться не стоит, уже
с 1 июля 2018 г. терапевты, педиатры и семейные врачи принимают
пациентов бесплатно только после подписания этого документа.
Подписавшие с семейным врачом декларации пациенты будут
иметь право на следующие услуги:
• наблюдение за состоянием здоровья;
• диагностику и лечение наиболее распространенных болезней,
травм, отравлений, осложнений во время беременности;
• сопровождение пациента с хроническими заболеваниями;
• оказание неотложной помощи;
• направление пациента для оказания ему вторичной (специали-
зированной) или третичной (высокоспециализированной) медпомо-
щи;
• проведение профилактики (вакцинации, обзоров и исследова-
ний пациентов из группы риска);
• гематологические исследования (общий анализ крови с лейко-
цитарной формулой), биохимические и иммунохимические иссле-
дования (глюкоза крови, общий холестерин, общий анализ мочи),
инструментальные методы исследования (электрокардиограмма,
микроскопия мокроты), быстрые тесты (на ВИЧ, вирусный гепатит,
сифилис)176.
За все услуги и процедуры, кроме вышеперечисленных (в окон-
чательно утверждённом перечне бесплатных медуслуг на 2019 г.
числится 54 услуги, относящиеся к вышеописанным категориям177),
пациентам придётся платить из своего кармана, согласно тарифам,
обновляющимся раз в год.
Вышеописанный подход вызывает множество вопросов даже у
рядовых граждан, не говоря уже о профессионалах в сфере меди-
цины. Например, остаётся непонятным, нужно ли будет человеку,
176 Медреформа: какие бесплатные медуслуги получат пациенты. Delo.ua. https://
delo.ua/econonomyandpoliticsinukraine/medreforma-kakie-besplatnye-meduslugi-poluchat-pacienty-344180/
177 В Украине 54 медуслуги станут бесплатными. Сегодня: https://www.segodnya.
ua/ukraine/v-ukraine-54-medicinskie-uslugi-stanut-besplatnymi-1202293.html
101
получившему травму, обращаться к семейному врачу, или он, как и
раньше, сможет пойти сразу к травматологу.
Реформа предполагает, что с введением института семейных
эскулапов, базовая ставка врача составит 370 гривен за одного паци-
ента в год. При этом медик может подписать декларации с 2 тысяча-
ми граждан. Однако это не означает, что он будет получать на руки
сумму в 740 тысяч гривен (2 тысячи, умноженные на 370). Деньги
за обслуживание больных будет аккумулировать больница. В част-
ности, из них будут формироваться ставки и для узкопрофильных
специалистов, которые не заключают договоры с пациентами. Что
же касается реальной зарплаты семейного врача, то она, конечно,
будет зависеть от того, сколько пациентов тот сможет «завербовать»,
но не напрямую. При этом за обслуживание пожилых пациентов
эскулап будет получать доплату.
В целом, по расчетам законодателей, заработная плата медиков
должна вырасти в 6 раз. По словам заместителя главы комитета Вер-
ховной Рады Украины по вопросам здравоохранения Ирины Сысо-
енко, стартовая зарплата врачей должна составлять 250% (более 18
тыс. грн.) от средней по Украине. Хирургам и нейрохирургам обе-
щают в 4-6 раз больше средней зарплаты.
В профессиональной среде столь радужные прогнозы вызывают
скепсис. Так, по словам вышеупомянутого А. Пешко: «Нагрузка, ко-
торая предусмотрена на одного семейного врача в количестве 2 тыс.
чел. в год априори показывает, что он сможет уделить каждому из
своих пациентов не более получаса времени в течение всего года.
Если у врача физически есть только 30 мин. времени для осмотра,
обследования, постановки диагноза и проведения лечения вышеу-
помянутому среднестатистическому пациенту, плюс оформление
бумажной либо даже электронной документации, ни о какой эффек-
тивной и реальной помощи, а тем более ни о каком излечении паци-
ента от какого-либо заболевания говорить не приходится»178.
Обращают на себя внимание и кадровые проблемы украинской
медицины, вставшие на пути реализации реформы здравоохранения
178 Пешко А. Медицинская «реформа» имени парамедика У. Супрун. Лига. Блоги.
https://blog.liga.net/user/apeshko/article/29886
102
по описанному принципу. Если разделить население Украины, кото-
рое, по данным Госкомстата, достигает 42 миллионов 603 тысяч, на
норматив «2 тысячи пациентов на одного врача», можно сделать вы-
вод о том, что существует потребность в более 21 тысячи семейных
терапевтов. По некоторым подсчётам, сейчас их примерно вдвое
меньше.
Заключение
По состоянию на начало 2019 г. украинское здравоохранение на-
ходится в плачевном состоянии. На территории страны происходят
эпидемии, наличие которых немыслимо для цивилизованного го-
сударства в XXI веке. Детская смертность в Украине существенно
выше, чем в соседних странах Восточной Европы, а объём финан-
сирования сферы здравоохранения составляет всего 2,6% от ВВП,
вместо рекомендованных ВОЗ 7%. В этих условиях становится оче-
видным, что медицинская реформа нашей стране действительно не-
обходима.
Тем не менее, та концепция реформирования сферы здравоох-
ранения, которая внедряется сейчас, вызывает массу вопросов. Си-
стема «государственного солидарного медицинского страхования»,
внедрённая законом «О государственных финансовых гарантиях
предоставления медицинских услуг и лекарственных средств», не-
избежно приведёт к тому, что в будущем объём средств на оплату
гарантированных государством медицинских услуг будет неуклон-
но сокращаться. Внедрение «телемедицины» вместо полноценного
медицинского обслуживания в сельской местности приведёт к даль-
нейшей убыли населения вследствие роста смертности и эмиграции
за рубеж в поисках лучших условий для жизни. К тому же, скорость
распространения этой технологии оставляет желать лучшего.
Внедряемая концепция семейной медицины ухудшит качество
обслуживания пациентов ввиду высоких нагрузок на врачей, поро-
дит новые бюрократические процедуры, связанные с подписанием
деклараций, и вряд ли сможет поднять зарплаты медиков на обе-
щанный уровень ввиду предоставления больницам возможности
103
распределения средств, выделенных на пациентов (благодатная по-
чва для коррупции). В результате, мы рискуем получить ситуацию,
при которой больничное начальство будет выписывать себе непо-
мерно высокие зарплаты, а рядовым семейным врачам придётся всё
так же требовать от пациентов унизительные подачки и просить их
покупать лекарства за собственный счёт.
За период реализации реформы системы здравоохранения (2016
– 2018 гг.) существенных изменений к лучшему мы так и не увиде-
ли, а вышеперечисленные недостатки внедряемой концепции дают
нам основание полагать, что и в дальнейшем она не возымеет успе-
ха, разрушив остатки старой медицинской системы и не предложив
ничего эффективного взамен.
Послесловие
Исследование УИАМП о реформе системы здравоохранения
было опубликовано в апреле 2018 г. Обновляя его для включения в
данную книгу, мы дополнили материал свежими данными.
С момента публикации исследования описанная в нём модель
реформирования сферы здравоохранения начала воплощаться в ре-
альность. По состоянию на конец 2018 г. декларации с семейными
врачами подписало более 20 млн. человек по всей Украине179. Тем не
менее, результаты соцопросов на тему доверия и. о. министра здра-
воохранения Ульяне Супрун и проводимой ею реформе говорят об
отрицательной оценке гражданами как самой главы Минздрава, так
и её деятельности. По данным октябрьского (2018 г.) опроса центра
социальных исследований «София», 75% респондентов не доверяли
Ульяне Супрун180. Опрос о доверии к советам У. Супрун, проведён-
ный в сентябре того же года, показал 68,5% уровень недоверия181.
179 Декларации с врачом подписали более 20 миллионов украинцев. Сегодня.
https://www.segodnya.ua/ukraine/deklaracii-s-vrachom-podpisali-bolee-20-millionov-ukraincev-1186279.html
180 «Політика з жіночим обличчям». Центр соціальних досліджень «СОФІЯ».
http://sg-sofia.com.ua/politika-z-zhinochim-oblicham?utm_referrer=
181 Опрос: какая часть украинцев верит в профессионализм Ульяны Супрун. Et
Cetera. https://etcetera.media/opros-kakaya-chast-ukraintsev-verit-v-professionalizm-104
Ввиду «токсичности» фигуры Ульяны Супрун и проводимой ею
реформы, в парламенте и судах регулярно предпринимаются попыт-
ки её смещения с должности и.о. главы Минздрава. На момент со-
ставления данной книги (февраль 2019 г.), последняя из них была
предпринята депутатом И. Мосийчуком, по иску которого Окружной
административный суд Киева на несколько дней запретил У. Супрун
исполнять обязанности по руководству министерством182. Впрочем,
через несколько дней суд аннулировал своё решение183.
В целом, за исключением ряда скандалов вокруг личности
У. Супрун, за прошедшее с момента первоначальной публикации ис-
следования время никаких существенных изменений в траектории
проводимой реформы системы здравоохранения не произошло. По
состоянию на начало 2019 г. все вышеизложенные выводы остаются
актуальными.
ulyanyi-suprun.html
182 Суд разъяснил решение о запрете Супрун реализовывать полномочия мини-
стра. Цензор.net. https://censor.net.ua/news/3110685/sud_razyasnil_reshenie_o_
zaprete_suprun_realizovyvat_polnomochiya_ministra
183 Судья отменил решение, которым Супрун запретили исполнять обязанности
главы МОЗ. Delo.ua: https://delo.ua/econonomyandpoliticsinukraine/sudja-otmenil-reshenie-kotorym-suprun-zapretili-350181/
105
УКРАИНСКИЙ ИНСТИТУТ АНАЛИЗА И
МЕНЕДЖМЕНТА ПОЛИТИКИ
Цена реформ. Реформа здравоохранения.
Апрель 2017
Киев
Авторы исследования:
Даниил Богатырёв
Денис Антонович
Анатолий Пешко
Руслан Бортник
Директор
Бортник Руслан Олегович
Тел.: +38 093 757 75 65
uiamp2012@gmail.com
http://uiamp.org.ua
106
Текущее положение
Количество медперсонала и больничных
коек
• В период с 2013 по 2017 гг. количество больничных коек в
пересчете на 10 тысяч человек снизилось с 88 до 74.
• Сократилось в вышеуказанный временной период и количе-
ство медицинского персонала в пересчете на 10 тысяч человек c
97,4 в 2013 до 87,3 в 2015 г.
• В настоящее время на 1000 человек в Украине приходится 4,4
врача и 8,6 медсестёр.
• Особенно остро дефицит работников сферы медицины ощу-
щается в приграничных со странами ЕС районах Украины.
Затраты на здравоохранение в бюджетах
(2013 – 2018 гг.)
Год
Расходы на медицину,
консолидированный бюджет
млрд. гривен
млн. долларов
2013
61,5
7,68
2014
57,1
4,42
2015
71,0
2,95
2016
75,4
3,0
2017
102,3
3,8
2018
103,6
3,93
107
Расходы бюджета на здравоохранение в про-
центах от ВВП
• На сегодняшний день на здравоохранение расходуется 2,6%
ВВП.
• Для сравнения: в 1998 г. этот показатель составлял – 3,3%, в
2010 г. – 7,8%, а в 2012 г. – 7,4%.
• В наиболее развитых странах мира – США, Бельгии,
Дании, Норвегии, аналогичный показатель составляет не менее
8%.
• Согласно рекомендациям ВОЗ, финансирование сферы здра-
воохранения следует поддерживать на уровне 7% от ВВП.
Доступность услуг здравоохранения
• В исследовании «Индекс Здоровья. Украина – 2016» приво-
дятся следующие данные:
43% госпитализированных за последний год граждан страны
были вынуждены одалживать или продавать имущество, чтобы
покрыть расходы на лечение.
• Средняя сумма средств, которую украинцам пришлось одал-
живать, составила 4865 грн.
• В аналогичном исследовании за 2017 год указано, что 30%
опрошенных были вынуждены отказаться от визита к врачу или
госпитализации из-за проблем с финансами.
108
Рождаемость и смертность
• В 2013 . отрицательное сальдо (разница между родившимися
и умершими) составляло 158 тыс. человек, а в 2017 г. уже 210 ты-
сяч. Таким образом, отрицательное сальдо увеличилось на 32,9%.
• На сегодняшний день в Украине фиксируется самый высокий
уровень детской и материнской смертности среди стран Европы.
В 2015 г. в Украине было зарегистрировано 2378 случаев смерти
младенцев в первые 28 дней жизни и 120 случаев материнской
смертности.
Эпидемии
• В Украине наблюдается скачок роста заболеваемости тубер-
кулезом среди детей и подростков. Он стал следствием пропажи
вакцины БЦЖ и туберкулина. В 2016 году показатель заболевае-
мости детей вырос с 4,2 до 5,8 случаев на 100 тыс. населения.
• По данным ВОЗ, более 5% людей в Украине инфицированы
гепатитом С, в абсолютных показателях это более 2 млн. человек.
• Наша страна остается лидером в Европе по масштабам рас-
пространения ВИЧ-инфекции. По оценкам экспертов UNAIDS,
в Украине с ВИЧ-инфекцией живет до 250 тысяч человек. За 10
месяцев 2017 года количество новых случаев заражения ВИЧ вы-
росло на 10,1%.
• В 2016 году Всемирная организация здравоохранения про-
гнозировала Украине на 2017 год эпидемию кори. В конце 2017
года прогноз ВОЗ начал сбываться. В Украину пришла эпидемия
кори, от которой (по данным на 12 января 2018 года) в разных
регионах страны умерло 5 человек, среди них и двое детей. Об-
щее количество заболевших корью за прошедший год составило
более 7 тысяч человек.
109
Реформа: госпитальные округа
• В конце 2016 г. Кабинет Министров принял 10 иницииро-
ванных Минздравом постановлений, одно из которых предпола-
гало формирование госпитальных округов.
• Согласно плану, больницы будут распределены по госпиталь-
ным округам, в каждом из которых останется по одной специа-
лизированной больнице. Они будут обслуживать население сразу
двух-трех районов области.
• Один округ предусматривает охват территории с населением
минимум 200 тыс. человек при наличии больницы 2-го уровня
или 120 тыс. человек при наличии больницы 1-го уровня.
Проблемы закупки препаратов
• На протяжении последних 2-х лет возникают регулярные
скандалы в связи с закупкой иностранных препаратов и вакцин.
Летом 2016 г.был упрощен порядок сертификации иностранных
лекарств, что, по ряда медиков, приведет к засилью некачествен-
ных препаратов, используемых для лечения украинцев.
• Экспертиза регистрационных материалов на лекарства, кото-
рые закупаются международными организациями, заменена про-
веркой корректности перевода инструкции либо информации о
применении препарата.
• До сих пор отсутствует эффект и от реформы референтного
ценообразования на лекарства – 28,9% лекарств в Украине стоят
дороже, чем в соседних странах ЕС, а цена на ряд медпрепаратов
завышена в 14 раз.
110
Законодательная база реформы
• Закон Украины «О государственных финансовых гарантиях
предоставления медицинских услуг и лекарственных средств».
• Закон Украины «О повышении доступности и качества меди-
цинского обслуживания в сельской местности».
• Оба закона подписаны президентом 29 декабря 2017 г.
Положения законов о реформе здравоохра-
нения
• Основным новшеством первого закона стало введение поня-
тия «государственного солидарного медицинского страхования».
По сути, оно означает, что перехода к страховой модели медици-
ны в Украине не будет.
• Взносы при такой системе будут собираться со всех граждан и
направляться в общий бюджет, откуда затем будут перераспреде-
ляться на покрытие «государственного гарантированного пакета»
медицинских услуг пациентам, обратившимся за медпомощью.
• Учитывая депопуляцию и старение населения Украины, че-
рез несколько десятилетий, когда нынешние работоспособные
граждане будут массово обращаться за медпомощью, обеспечить
им достаточное финансирование даже скромного «гарантирован-
ного пакета» система солидарного медицинского страхования не
сможет
111
«Гарантированный пакет» и его подводные
камни
• «Гарантированный пакет» является ни чем иным, как свиде-
тельством отмены бесплатной медицины в Украине на законода-
тельном уровне.
• Несмотря на однозначное название, в законе прямо пропи-
сано, что «Государство гарантирует полную или частичную …
оплату услуг, входящих в гарантированный пакет».
• В рамках «пакета» государство гарантирует оплату экстрен-
ной, первичной, и палиативной медпомощи, а вот специализиро-
ванная и высокоспециализированная помощь будут оплачиваться
из государственной казны лишь частично.
Распределение средств на финансирование
медицинских услуг
• Согласно закону, создаётся Центральный орган исполнитель-
ной власти, реализующий государственную политику в сфере ор-
ганизации финансирования предоставления медицинских услуг.
• По мнению экспертов, чрезмерная централизация и бескон-
трольность этого органа чревата ростом коррупции в вопросах
распределения средств, выделенных в бюджете на медицину.
• Так, Вице-президент Академии экономических наук Укра-
ины, кандидат медицинских наук А.В. Пешко, в своей публика-
ции о медреформе написал следующее: «Согласно медицинской
«реформе», создается пепредусмотренный Конституцией орган,
некий общественный совет по медицине, который по собственно-
му усмотрению, без какого-либо стороннего контроля и квалифи-
цированного управления, будет распределять весь медицинский
бюджет по своему «великодержавному» усмотрению».
112
Медицина в сельской местности:
Сокращения, деградация и лечение по
«Скайпу»
• Одним из основных новшеств закона «О повышении доступ-
ности и качества медицинского обслуживания в сельской местно-
сти» является «внедрение средств телемедицины на базе центров
первичной медико-санитарной помощи».
• На практике это означает, что «пониженные» до уровня
фельдшерско-акушерских пунктов бывшие сельские больницы
станут местом, где пациентов будут лечить по «Скайпу» врачи
из города, связь с которыми будет осуществлять единственный
сотрудник таких пунктов.
Семейные врачи и заключение деклараций
с ними
• Со 2 апреля 2018 г. в Украине началась кампания подписания
«деклараций» с семейными врачами.
• В рамках принятой концепции медицинской реформы, тера-
певты превратятся в семейных врачей, без направления которых
нельзя будет попасть на приём к профильным специалистам.
• Вопреки заявлениям и.о. министра здравоохранения У. Су-
прун о том, что с выбором семейного врача и подписанием с ним
декларации гражданам торопиться не стоит, уже с 1 июля 2018 г.
терапевты, педиатры и семейные врачи будут принимать пациен-
тов бесплатно только после подписания этого документа.
113
Услуги, оказываемые семейными врачами
• Заключившие с семейным врачом декларации пациенты бу-
дут иметь право на следующие услуги:
- Наблюдение за состоянием здоровья.
- Диагностику и лечение наиболее распространенных болез-
ней, травм, отравлений, осложнений во время беременности.
- Сопровождение пациента с хроническими заболеваниями.
- Оказание неотложной помощи.
- Направление пациента для оказания ему вторичной (специа-
лизированной) или третичной (высокоспециализированной) мед-
помощи.
- Проведение профилактики (вакцинации, обзоров и исследо-
ваний пациентов из группы риска).
- Гематологические исследования (общий анализ крови с лей-
коцитарной формулой), биохимические и иммунохимические
исследования (глюкоза крови, общий холестерин, общий анализ
мочи), инструментальные методы исследования (электрокардио-
грамма, микроскопия мокроты), быстрые тесты (на ВИЧ, вирус-
ный гепатит, сифилис).
• За все услуги и процедуры, кроме выше перечисленных, па-
циентам придётся платить из своего кармана, согласно тарифам,
обновляющимся раз в год.
Кадровые проблемы украинской медицины
• Если разделить население Украины, которое, по данным Го-
скомстата, достигает 42 миллионов 603 тысяч, на норматив «2 ты-
сячи пациентов на одного врача», можно сделать вывод о том, что
существует потребность в более 21 тысячи семейных терапевтов.
• По некоторым подсчётам, сейчас врачей примерно вдвое
меньше.
114
Нагрузка и зарплаты врачей
• Реформа предполагает, что с введением института семейных
эскулапов, базовая ставка врача составит 370 гривен за одного
пациента в год. При этом медик сможет подписать декларации с
2 тысячами граждан.
• Однако это не означает, что он будет получать на руки сумму
в 740 тысяч гривен. Деньги за обслуживание больных будет акку-
мулировать больница. В частности, из них будут формироваться
ставки и для узкопрофильных специалистов.
• По расчетам законодателей, заработная плата медиков долж-
на вырасти в 6 раз и составить 250% (более 18 тыс. грн.) от сред-
ней по Украине.
• В профессиональной среде столь радужные прогнозы вы-
зывают скепсис. Так, по словам вышеупомянутого академика,
кандидата медицинских наук А. Пешко, «нагрузка, которая пред-
усмотрена на одного семейного врача в количестве 2 тыс. чел. в
год, априори, показывает, что он сможет уделить каждому из сво-
их пациентов не более получаса времени в течение всего года».
115
116
Исследование № 5
из цикла «Цена реформ»
Реформа дерегуляции ведения
предпринимательской деятельности184
Авторский коллектив:
Даниил Богатырёв,
Руслан Бортник
Реформа дерегуляции ведения бизнеса идёт в Украине с 2015 г.
В отличие от антикоррупционной или медицинской реформ, она не
пребывает на слуху у общества, а все отчёты о её прогрессе про-
ходят без должного освещения в СМИ. Между тем, это одна из
наиболее масштабных реформ, затрагивающая такие сферы как за-
конодательное регулирование ведения бизнеса, формирование ин-
вестиционного климата, регистрация прав собственности на недви-
жимое имущество и даже цены на социально значимые продукты
питания, а также основы безопасности жизнедеятельности человека
в обществе. Представляем вашему вниманию анализ промежуточ-
ных результатов реформы дерегуляции.
Дерегуляция ведения бизнеса
Старт реформе дерегуляции был дан в апреле 2014 г., когда пра-
вительство А. Яценюка начало её первый этап. Уже в октябре 2014 г.
тогдашний премьер рапортовал о первых результатах дерегуляции,
гордо заявляя, что из 56 контролирующих органов осталось только
27, из более 1100 контролирующих функций осталось 680, а из 143
лицензий теперь существуют лишь 84185.
184 Первоначальный вариант презентации: https://uiamp.org.ua/cref/issledovanie-no5-iz-cikla-cena-reform-reforma-deregulyacii
185 Арсеній Яценюк: Ухвалення пакета антикорупційних законів і дерегуляція
дадуть Україні можливість стати на шлях реальної боротьби з корупцією. 117
Начало реформы подавалось под антикоррупционными лозунга-
ми. По словам А. Яценюка, сокращение количества контролирую-
щих органов и функций, а также введение моратория на проверки
должно было подстегнуть темпы развития бизнеса. Данное утверж-
дение вполне соответствовало догмам неолиберального подхода к
экономике, в котором любое регулирование ведения бизнеса со сто-
роны государства считается явным злом, и предполагается, что, ос-
вободившись от такого регулирования, бизнес расцветёт, поднимая
за собой всю экономику и создавая новые рабочие места.
Однако теория разошлась с практикой. Сокращение количества
контролирующих функций и мораторий на проверки подтолкнули
бизнес к экономии на качестве продукции, безопасности складских
и производственных помещений.
Ярчайшим примером последствий «дерегуляции» вместе с не-
добросовестным подходом к ведению бизнеса и желанием скрыть
коррупционные схемы стал пожар на нефтебазе компании «БРСМ –
Нефть» близ города Василькова в Киевской области летом 2015 г.186
В результате пожара погибло 6 человек. Кроме того, был нанесён
непоправимый урон окружающей среде.
Засилье контрафактной продукции на полках магазинов стало
ещё одним последствием «дерегуляции от Яценюка». Особенно от-
чётливо это выразилось в росте объёмов контрафактного алкоголя.
Осенью 2016 г. по Украине прокатилась волна отравлений суррогат-
ным спиртом со смертельным исходом. Только за октябрь 2016 г. по
всей стране было зарегистрировано 143 случая отравлений, 65 из
которых завершились смертью пациентов187.
Также в октябре 2016 г. глава Государственной службы Укра-
Урядовий портал. https://www.kmu.gov.ua/ua/news/247657661
186 Пожар на нефтебазе под Васильковом расскрыл грандиозную аферу «БРСМ»
и обман водителей. ТСН. https://ru.tsn.ua/politika/pozhar-na-neftebaze-pod-vasilkovom-rasskryl-grandioznuyu-aferu-brsm-i-obman-voditeley-439518.html
187 От отравления алкоголем в Украине умерли уже 65 человек. Гордон. http://
gordonua.com/news/localnews/ot-otravleniya-alkogolem-v-ukraine-umerli-uzhe-65-chelovek-155312.html
118
ины по вопросам безопасности пищевых продуктов и защиты
потребителей по г. Киеву Олег Рубан заявлял, что около 40%
товаров, попадающих на полки украинских магазинов, составляет
контрафакт188.
В 2015 г. новый этап реформы начал тогдашний министр эко-
номического развития Айварас Абромавичус. Министр называл
дерегуляцию основным приоритетом деятельности вверенного ему
органа. «У нас приоритеты были четко определены с самого начала,
и мы их придерживаемся. Первое – это дерегуляция, второе – ре-
форма госпредприятий, третье – госзакупки, четвертое – продвиже-
ние украинских товаров за границу»189 – говорил А. Абромавичус.
Тем не менее, спустя три года после старта реформы её пробуксовка
оказалась очевидной, а результаты оставляют желать лучшего. Для
иллюстрации данного тезиса обратимся к официальной статистике.
За период с 2015 по 2018 гг. в Украине было принято и долж-
но было быть выполнено два плана дерегуляции: первый на 2015
– 2016 гг. и второй на 2016 – 2017 гг. Рассмотрим их выполнение
по порядку, основываясь на официальных данных Государственной
регуляторной службы Украины.
План дерегуляции (2015 – 2016 гг.) 190
Документ состоит из 12 разделов, каждый из которых подразде-
ляется на разное количество пунктов. Часть из них удалось выпол-
нить, а часть – нет. Далее приведём анализ выполненных/не выпол-
ненных пунктов в табличном формате.
188 Привет из прошлого от Яценюка: украинцы вынуждены есть дешевый фаль-
сификат. Новостное агентство Харьков. https://nahnews.org/936849-privet-iz-proshlogo-ot-yacenyuka-ukraincy-vynuzhdeny-est-deshevyj-falsifikat
189 Гук О. Интервью с министром экономики Айварасом Абромавичусом: «Ну ка-
кой я иностранец?». Сегодня. https://www.segodnya.ua/economics/enews/intervyu-s-ayvarasom-abromavichusom-nu-kakoy-ya-inostranec-654438.html
190 План дерегуляції 2015-2016 рр. Державна регуляторна служба України. http://
www.drs.gov.ua/deregulation/plan-deregulyatsiyi/
119
Название раздела
Выпол-
Не вы-
нено
полнено
пунктов пунктов
и под-
и под-
пунктов
пунктов
Упрощение лицензионных и разреши-
31
14
тельных процедур регулирования хозяй-
ственной деятельности
Усовершенствование процедур техни-
4
3
ческого регулирования хозяйственной дея-
тельности
Усовершенствование процедуры госу-
2
4
дарственного надзора (контроля) за регули- (по одному
рованием хозяйственной деятельности
пункту нет
данных)
Упрощение процедур таможенного и
3
2
налогового регулирования хозяйственной (по одному
деятельности
пункту нет
данных)
Улучшение позиций Украины в рейтин-
6
1
ге «Ведение бизнеса» (DoingBusiness)
Упрощение условий ведения предпри-
8
2
нимательской деятельности в аграрной от-
расли
Упрощение условий ведения предпри-
8
0
нимательской деятельности в пищевой от-
расли
Упрощение условий ведения предпри-
8
1
нимательской деятельности в строительной
отрасли
Упрощение условий ведения предпри-
3
0
нимательской деятельности в отрасли элек- (по одному
троэнергетики
пункту нет
данных)
120
Название раздела
Выпол-
Не вы-
нено
полнено
пунктов пунктов
и под-
и под-
пунктов
пунктов
Упрощение условий ведения предпри-
5
3
нимательской деятельности в нефтегазовой
отрасли
Упрощение условий ведения предпри-
8
4
нимательской деятельности в сфере инфор-
мационных технологий
Упрощение условий ведения предпри-
8
11
нимательской деятельности в сфере теле-
коммуникаций
Всего
94
45
Пункты, статус исполнения которых на момент срока оконча-
ния плана значился как «в процессе исполнения» были учтены как
невыполненные, так как в срок они выполнены не были.
Как видим, из 139 пунктов и подпунктов, по итогам планово-
го периода было выполнено только 94. А 45 пунктов и подпунктов
остались невыполненными. Обращает на себя внимание тот факт,
что хуже всего проходила дерегуляция ведения бизнеса в сфере те-
лекоммуникаций. Здесь из 19 пунктов и подпунктов были выполне-
ны только 8. Более информативные выводы сделаем после анализа
плана на 2016 – 2017 гг. и сопоставления итогов выполнения двух
документов.
121
План дерегуляции (2016 – 2017 гг.) 191
На сей раз план состоял из 10 разделов с разным количеством
пунктов и подпунктов. Анализ их выполнения приводим ниже в
форме таблицы.
Название раздела
Выпол-
Не вы-
нено
полнено
пунктов пунктов
и под-
и под-
пунктов
пунктов
Упрощение условий ведения предпри-
4
2
нимательской деятельности в аграрной от-
расли
Упрощение административных проце-
8
25
дур регулирования хозяйственной деятель-
ности
Упрощение условий ведения предпри-
4
0
нимательской деятельности в строительной
отрасли
Усовершенствование процедуры госу-
6
3
дарственного надзора (контроля) за регули-
рованием хозяйственной деятельности
Расширение возможностей субъектов
2
6
хозяйствования для участия в предоставле-
нии публичных услуг
Упрощение условий ведения предпри-
6
2
нимательской деятельности в нефтегазовой
отрасли, использовании недр, и электроэ-
нергетике
191 План дерегуляції 2016-2017 рр. Державна регуляторна служба України. http://
www.drs.gov.ua/deregulation/plan-deregulyatsiyi-2016-2017-rr/
122
Название раздела
Выпол-
Не вы-
нено
полнено
пунктов пунктов
и под-
и под-
пунктов
пунктов
Упрощение процедур таможенного и на-
7
5
логового регулирования хозяйственной дея- (по одному
тельности и предоставления отчётности
пункту нет
данных)
Упрощение условий ведения предприни-
14
8
мательской деятельности в сфере информа-
ционных технологий и телекоммуникаций
Усовершенствование процедур техни-
4
1
ческого регулирования хозяйственной дея-
тельности
Упрощение условий ведения предпри-
3
2
нимательской деятельности в пищевой от-
расли
Всего
58
64
В отличие от предыдущего плана на 2015 – 2016 гг., здесь мы
видим отрицательную динамику выполнения. Из 122 пунктов и
подпунктов выполнено только 58, в то время как большинство (64)
остаются неисполненными. Это положение дел представляется осо-
бо плачевным, если учесть, что данные приведены по состоянию на
20 мая 2018 г., то есть, почти через пять месяцев после заявленного
срока выполнения плана. Но даже эти пять месяцев не смогли пере-
ломить негативный баланс выполненного и невыполненного.
Следует также обратить внимание на то, что наименьшего успе-
ха в 2016 – 2017 гг. удалось достичь в упрощении административ-
ных процедур регулирования хозяйственной деятельности. Здесь
мы видим 25 невыполненных пунктов против 8 выполненных. Меж-
ду тем, этот раздел плана касается всех без исключения отраслей
и видов деятельности, а значит, влияет на инвестиционный климат
больше, чем все остальные. Неутешительно выглядят и итоги упро-
щения условий ведения предпринимательской деятельности в сфере
123
информационных технологий и телекоммуникации. Очевидно, пом-
ня о том, что в прошлом плане дерегуляция сферы телекоммуника-
ций показала самый худший баланс, её решили объединить со сфе-
рой информационных технологий в одну графу. Но и это не сильно
исправило ситуацию: 14 выполненных пунктов и 8 невыполненных.
Ярче всего «прогресс» реформы регулирования в сфере информа-
ционных технологий и телекоммуникаций иллюстрирует опубли-
кованное в 2018 г. исследование швейцарской бизнес-школы IMD
относительно конкурентоспособности в цифровой среде. В рейтин-
ге, составленном по итогам исследования, Украина оказалась на 58
месте из 63192.
В целом, сравнивая итоги выполнения двух планов, приходит-
ся констатировать, что даже по данным официальных источников в
2016 – 2017 гг. реформа дерегуляции существенно замедлила темп.
Картину происходящего дополняет сообщение всё той же Государ-
ственной регуляторной службы, датированное концом февраля
2018 г., в котором говорится, что «со стороны отдельных регулято-
ров остаются невыполненными 60 и даже более 80% от запланиро-
ванных мероприятий»193.
Исследования аналитических центров также свидетельству-
ют о том, что для победных реляций в вопросе дерегуляции веде-
ния бизнеса нет оснований. 2 октября 2018 г. было опубликовано
исследование «Bureaucracy Index 2018» аналитического центра
«EasyBusiness», показавшее, что сфера трудоустройства в Украине
гораздо более забюрократизирована, чем в остальных исследован-
ных странах (в основном – Европа)194. Так, количество человеко-ча-
сов, которое должен потратить украинский предприниматель в год
для оформления сотрудников, составляет 170 чел./час при среднем
192 Despite challenge from Asia. “The West” leads in digital – US, Canada and seven
European countries in top 10. IMD. https://www.imd.org/news/updates/imd-world-digital-competitiveness-ranking-2018/
193 Тиравский В. Дерегуляция в Украине происходит, но очень медленно. UBR.
https://ubr.ua/business-practice/laws-and-business/derehuljatsija-v-ukraine-proiskhodit-no-ochen-medlenno-3865486
194 Сфера працевлаштування в Україні забюрократизована. Держав-
на регуляторна служба України. http://www.drs.gov.ua/press-room/sfera-pratsevlashtuvannya-v-ukrayini-zabyurokratyzovana/
124
показателе для остальных стран в 74 чел./час. При этом, количество
бюрократических процедур, необходимых для оформления сотруд-
ника в Украине на 31% превышает средний показатель. Учитывая
эти данные, можно смело утверждать, что высокие налоги – не
единственная причина «зарплат в конвертах». Нежелание украин-
ских работодателей оформлять своих сотрудников официально обу-
словлено ещё и забюрократизированностью данного процесса.
В начале октября 2018 г. возобновились дискуссии вокруг дере-
гуляции контроля в сфере пожарной безопасности. На рассмотре-
ние в парламент был подан законопроект «О внесении изменений в
некоторые законодательные акты Украины относительно способов
осуществления государственного надзора (контроля) в сфере тех-
ногенной и пожарной безопасности» (№ 9132)195. По словам члена
Национальной комиссии финансовых услуг Андрея Залетова, он
призван снизить давление на предпринимательство путем макси-
мального сокращения мероприятий государственного надзора (кон-
троля) в сфере техногенной и пожарной безопасности196. Чем чре-
ваты подобные законопроекты, мы уже видели во время пожара на
нефтебазе «БРСМ – Нефть».
Привлечение негосударственных структур к осуществлению
реформы дерегуляции
Некоторые негосударственные структуры вполне довольны про-
водимой реформой дерегуляции, служащей основной причиной их
существования и источником выделения бюджетных средств на их
деятельность. Такой организацией является, например, независимая
неправительственная структура «Офис эффективного регулирова-
ния» (Better Regulation Delivery Office), созданная по инициативе
195 Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо
способів здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та
пожежної безпеки. Верховна Рада України. http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/
webproc4_1?pf3511=64699
196 Дерегуляция госнадзора в сфере техногенной и пожарной безопасности бу-
дет содействовать развитию страхового рынка – Залетов. Интерфакс Украи-
на. https://interfax.com.ua/news/economic/535308.html
125
Министерства экономического развития во времена пребывания на
посту его главы А. Абромавичуса197. Аргументируя необходимость
создания ОЭР, заместитель министра Юлия Клименко тогда заявила:
«Понимая, что ни одно министерство не имеет сегодня достаточных
ресурсов для быстрого анализа и изменения регуляторного поля,
Министерство экономического развития выступило с инициативой
создания BRDO»198. Из уст высокопоставленного государственно-
го чиновника данное заявление звучит как роспись в собственном
бессилии. Из него следует, что само Министерство экономического
развития не способно провести соответствующий анализ и снять ре-
гуляторные барьеры, а сомнительная негосударственная структура
может сделать это без особых проблем.
На деле подобная постановка вопроса может иметь две причины:
• желание показать лояльность западным партнёрам и внедрить
все меры, рекомендованные аффилированной с ними организацией;
• намерение создать негосударственную структуру, на деятель-
ность которой будут непрерывно выделяться средства из бюджета,
в то время как профильное министерство не будет выполнять свои
прямые обязанности.
Учитывая то, что ОЭР был создан в Украине и именно по иници-
ативе Минэкономразвития (хотя и имеет модное англоязычное на-
звание), мы склоняемся ко второму варианту.
По заявлениям представителей ОЭР, одной из ключевых це-
лей их организации было улучшение позиций Украины в рейтинге
«Doing Business». Стоит отметить, что на этом направлении Укра-
ине действительно удалось достичь некоторого прогресса. В 2015
году наша страна поднялась на 16 пунктов рейтинга, заняв 96 пози-
цию199, в 2016 г. продолжила улучшать свои показатели и оказа-
197 Як створюється якісне регулювання в Україні: перші результати роботи
Офісу ефективного регулювання BRDO. Впроваджуємо реформи. http://reforms.
in.ua/ua/news/yak-stvoryuyetsya-yakisne-regulyuvannya-v-ukrayini-pershi-rezultaty-roboty-ofisu-efektyvnogo
198 Там же.
199 В рейтинге Doing Business по легкости ведения бизнеса Украина поднялась на
16 пунктов. Гордон. http://gordonua.com/news/money/v-reytinge-doing-business-po-legkosti-vedeniya-biznesa-ukraina-podnyalas-na-16-punktov-64289.html
126
лась на 83 месте200, по итогам 2017 г. заняла 76 место201, а по итогам
2018 г. – 71202. Казалось бы, прогресс очевиден и «независимой не-
правительственной организации» можно было бы триумфально за-
являть о своих успехах. Если бы не одно «но»: самый большой рост
показателей рейтинга Украины в «Doing Business» был отмечен в
2014 г., когда страна «взлетела» на 28 позиций, заняв 112 место203.
Напомним, тогда никакого Офиса эффективного регулирования ещё
не существовало.
Впрочем, и сама постановка цели улучшения позиций в рейтин-
ге выглядит странной, ведь для привлечения инвестиций ключевым
условием является не только простота законодательного регулиро-
вания предпринимательской деятельности, но и политическая ста-
бильность в государстве. До окончания вооружённого конфликта на
Донбассе, или, по крайней мере, установления прочного перемирия,
говорить об этом не приходится.
Но и с ростом позиций в рейтинге не всё так гладко. «Колле-
ги» Украины по постсоветскому пространству занимают в нём куда
более высокие позиции, чем наша страна (даже не смотря на рост
её рейтинга из года в год). Так, Россия в 2017 г. заняла 35 место,
Казахстан – 36, а Беларусь – 38204. Ещё более существенный раз-
рыв наблюдается с западными соседями. В прошлогоднем рейтинге
Польша заняла 27 место.
Ввиду вышеизложенного, даже если предположить, что при вы-
боре страны для финансовых вложений иностранные инвесторы
200 Украина улучшила свое место в рейтинге легкости ведения бизнеса. ТСН.
https://ru.tsn.ua/groshi/ukraina-uluchshila-svoe-mesto-v-reytinge-legkosti-vedeniya-biznesa-513706.html
201 Rankings & Ease of Doing Business Score. Doing Business. http://www.
doingbusiness.org/rankings
202 Больших изменений нет. Что означает рост Украины в Doing Business. Лига
бизнес. https://biz.liga.net/ekonomika/all/article/kardinalnyh-izmeneniy-net-o-chem-govorit-doing-business-2019
203 Рейтинг Doing Business-2014: Украина взлетела на 28 позиций. Подробности.
http://podrobnosti.ua/938930-rejting-doing-business-2014-ukraina-vzletela-na-28-pozitsij-no-v-top-100-ne-voshla-obnovleno.html
204 Rankings & Ease of Doing Business Score. Doing Business. http://www.
doingbusiness.org/rankings
127
руководствуются исключительно рейтингом «Doing Business», вы-
воды для Украины будут неутешительными.
Ещё одной амбициозной целью Офиса эффективного регули-
рования в 2015 г. была заявлена разработка и внедрение информа-
ционно-аналитической системы «ПРОСТІР», призванной «анали-
зировать комплексное влияние любой регуляторной функции на
отдельные рынки и принимать обоснованные решения на основа-
нии макроэкономических показателей»205. По состоянию на конец
2018 г. данная система не была разработана и внедрена.
Забегая наперёд, отметим, что ОЭР непрерывно фонтанирует со-
мнительными идеями относительно дерегуляции в разных сферах
жизнедеятельности государства. Его сотрудники не обошли сторо-
ной и регулирование цен на социально значимые продукты. Но обо
всём по порядку.
5 мая 2018 г. Кабинет министров утвердил пакет решений, раз-
работанных Офисом эффективного регулирования совместно с Ми-
нистерством экономического развития206. Все они были направлены
на дальнейшую дерегуляцию норм ведения бизнеса путём урезания
полномочий контролирующих органов и отмены печатей, подтверж-
дающих законное происхождение продукции. В частности, вместо
проверок предприятий соответствующими инспекциями, предла-
гается создать «аналитическую систему, которая будет функциони-
ровать на основании риск-ориентированного подхода». По задумке
авторов инициативы, такая система позволит проверять не все пред-
приятия подряд, а лишь те, где существуют риски нарушений. Меха-
низм выявления таких рисков остаётся непонятным. Единственный
способ выявить их без предварительных проверок – это проверять
предприятия по результатам отравления некачественной продукци-
ей или несчастных случаев на производстве. То есть, вместо работы
205 Як створюється якісне регулювання в Україні: перші результати роботи
Офісу ефективного регулювання BRDO. Впроваджуємо реформи. http://reforms.
in.ua/ua/news/yak-stvoryuyetsya-yakisne-regulyuvannya-v-ukrayini-pershi-rezultaty-roboty-ofisu-efektyvnogo
206 Уряд підтримав низку дерегуляційних ініціатив Мінекономрозвитку. Міні-
стерство економічного розвитку і торгівлі України. http://www.me.gov.ua/News/
Detail?lang=uk-UA&id=06058746-eb3c-4c71-ba94-2dda81f8df6a&title=UriadPidtri
mavNizkuDereguliatsiinikhInitsiativMinekonomrozvitku
128
на упреждение предлагается применять реактивный подход. Стоит
ли говорить о том, что такие инициативы чреваты новыми жертвами
несоблюдения техники безопасности на производствах и отравлени-
ями контрафактной продукцией?
Отдельного внимания заслуживает перечень отраслей, подверг-
шихся дерегуляции вследствие вышеупомянутого пакета решений
Кабмина. В официальном сообщении на сайте Минэкономразвития
говорится следующее: «Правительство отменило ряд актов, чтобы
уменьшить нагрузку на предприятия розничной торговли алкоголь-
ными напитками, торговли нефтепродуктами и ремонта бытовой
техники в части использования печатей»207.
То-есть, снижение стандартов безопасности применяется имен-
но к тем отраслям, дерегуляция которых ранее уже привела к тех-
ногенной катастрофе и отравлениям суррогатом, унесшим с собой
более 70 человеческих жизней. Нетрудно догадаться, что с вступле-
нием в силу новых правил трагедии могут повториться.
«Твёрдая поступь реформы» продолжилась 18 июля 2018 г., ког-
да Кабинет министров принял так называемый «Шестой пакет де-
регуляции», упростив трудоустройство иностранцев в Украине208.
Соответствующее решение предусматривает отмену возможности
отказа в оформлении вида на жительство на основании того, что
дата въезда в Украину предшествует дате получения разрешения на
трудоустройство. В сообщении Минэкономразвития говорится, что
ожидаемый результат таких изменений – открытость Украины для
высококвалифицированных иностранных специалистов, а также
уменьшение нагрузки на Миграционную службу. По словам первого
заместителя главы ведомства М. Нефёдова: «Речь не идет о том, что
к нам приедут нелегальные мигранты. Речь идет о том, чтобы убрать
абсолютно абсурдные нормы законодательства, когда человек, ко-
торый получил справку на постоянное трудоустройство..., должен
выехать с территории Украины и заехать обратно»209.
207 Там же.
208 Шестой пакет дерегуляции: Кабмин упростил трудоустройство иностран-
цев в Украине. УНИАН. https://economics.unian.net/finance/10192338-shestoy-paket-deregulyacii-kabmin-uprostil-trudoustroystvo-inostrancev-v-ukraine.html
209 Там же.
129
В реальности ситуация выглядит несколько иначе. Учитывая
низкий уровень оплаты труда, высококвалифицированные ино-
странные специалисты вряд ли поедут работать в Украину, осо-
бенно в условиях, когда наши собственные профессионалы актив-
но уезжают за рубеж. А вот для нелегальных (или полулегальных)
мигрантов из стран Ближнего Востока и Африки Украина остаётся
довольно привлекательной (пусть и не такой привлекательной как
страны ЕС). Примеры того, как просто подделываются документы
для оформления вида на жительство или украинского гражданства
для выходцев из вышеупомянутых регионов, мы видели в много-
численных историях с фиктивными браками. Самая громкая из них
была разоблачена в Одессе, где арабские студенты «женились» на
местных пенсионерках с целью оформления вида на жительство.
После вступления вышеописанных норм дерегуляции в силу анало-
гичная ситуация может повториться (в гораздо больших масштабах)
с разрешениями на трудоустройство. Всевозможные мелкие пред-
приниматели будут с радостью оформлять их за твёрдую валюту и
небольшую (по иностранным меркам) ежемесячную плату. След-
ствием этого может стать как сокращение числа низкоквалифициро-
ванных рабочих мест для граждан Украины, так и рост этнической
организованной преступности.
Беглого взгляда на вышеприведённые цифры и данные достаточ-
но, чтобы сделать несколько важных заключений.
Во-первых, за время проведения реформы дерегуляции предпри-
нимательской деятельности в Украине действительно был отменён
целый ряд кабальных законодательных норм. Однако, ни один из
принятых планов дерегуляции, срок которых истёк, не был выпол-
нен в полном объёме. Более того, приходится констатировать, что с
течением времени продвижение реформы замедляется. Если план
дерегуляции на 2015 – 2016 гг. был выполнен на 67,6%, то следую-
щий план на 2016 – 2017 гг. был выполнен всего на 47,5%. Кроме
того, по сравнению с 2014 – 2015 гг., существенно замедлилось про-
движение в рейтинге «Doing Business»210.
210 См. разделы: План дерегуляции (2015 – 2016 гг.); План дерегуляции (2016 –
2017 гг.); и Привлечение негосударственных структур к осуществлению рефор-
мы дерегуляции.
130
Во-вторых, по инициативе одного из бывших министров эконо-
мического развития А. Абромавичуса, анализ государственных регу-
ляторных актов и выработка изменений в них была частично пору-
чена специально созданной для этого негосударственной структуре
– Офису эффективного регулирования (Better Regulation Delivery
Office). За три года работы, эта организация не достигла поставлен-
ных перед них целей, но продолжает исправно получать финансиро-
вание под свою деятельность из государственного бюджета. Только
на реализацию одного проекта, разработанного и осуществляемо-
го при помощи ОЭР – Образовательной платформы, выделено 54
миллиона гривен211. Часть из этих средств пойдёт на закупку ком-
пьютеров, однако, остальное будет распределено непосредственно
на внедрение проекта, за которое и отвечает неправительственная
организация. На данный момент Офис эффективного регулирования
курирует пять подобных проектов, что позволяет оценить потрачен-
ные на него средства примерно в несколько десятков миллионов
гривен.
Дерегуляция цен на промышленные товары, услуги, и товары
широкого потребления
Наряду с реформой государственного регулирования хозяйствен-
ной деятельности частных предприятий в Украине планомерно про-
водится дерегуляция цен на различные товары и услуги.
С 1 октября 2016 г. по 1 января 2017 г. было приостановлено дей-
ствие постановлений № 1548 от 25.12.1996 и № 1222 от 17.10.2007
относительно госрегулирования цен (по установлению максималь-
ной торговой надбавки в размере 15-20%) на 17 групп товаров, в
частности на хлеб, сахар, крупы, мясо и колбасы, сыр, сметану, мас-
ло, детское питание, яйца и т.д.212
211 Офіс ефективного регулювання допоможе створити освітню е-платформу.
Нова українська школа. http://nus.org.ua/news/ofis-efektyvnogo-regulyuvannya-dopomozhe-stvoryty-osvitnyu-e-platformu/
212 Ритейл ждет дерегуляция ценообразования. ТрейдМастерГруп. https://
trademaster.ua/zakon/312319
131
Как оказалось позже, эта отмена регулирования цен была экспе-
риментом, призванным изучить реакцию рынка и потребителей на
такие меры. В результате, цены на различные продукты питания за
2016 г. выросли от 7,9% (тушки куриные) до 64,1% (капуста)213.
По всей видимости, итогом эксперимента в правительстве оста-
лись довольны и решили отменить государственное регулирова-
ние цен на отдельные продукты питания на постоянной основе. 7
июня 2017 г. Кабинет министров Украины принял постановление
№ 394, отменяющее государственное регулирование цен на продо-
вольственные товары214. Оно вступило в силу 1 июля 2017 г. По дан-
ным Государственной службы статистики, за 2017 г. подорожание
продуктов питания в разных товарных группах составило от 20%
до 170%. При этом, больше всего подорожали овощи: свекла – на
170%, а морковь – на 160%215. Для мясо-молочных продуктов по-
дорожание составило от 21% (масло сливочное) до 39% (свинина).
Общий показатель инфляции в Украине за 2017 г. составил 13,7%
и превысил аналогичный показатель за предыдущий год (12,4%)216.
Впрочем, в 2018 г. он несколько снизился – до 9,76%217.
Для иллюстрации различий между тем, как дерегуляцию цен/за-
конодательных актов преподносят обществу и тем, что она влечёт за
собой на самом деле, как нельзя лучше подходит пример упрощения
системы выдачи разрешений на промышленный лов рыбы. В 2015
г., лоббируя это решение, председатель Государственного агентства
рыбного хозяйства Украины Ярема Ковал в заявлял, что, по оценкам
вверенной ему службы, после дерегуляции удешевление некоторых
213 Цены на еду растут: назван ТОП самых подорожавших продуктов в Украине.
Сегодня. https://www.segodnya.ua/economics/enews/ceny-na-edu-rastut-nazvan-top-samyh-podorozhavshih-produktov-v-ukraine-781202.html
214 Постанова від 7 червня 2017 р. № 394. Кабінет Міністрів України. https://
www.kmu.gov.ua/ua/npas/250050387
215 Госстат назвал «лидеров» подорожания среди продуктов в 2017 году. Сегод-
ня. https://www.segodnya.ua/economics/enews/gosstat-nazval-liderov-podorozhaniya-sredi-produktov-v-2017-godu-1103370.html
216 Стала известна инфляция в Украине по итогам 2017 года. Сегодня. https://
www.segodnya.ua/economics/enews/stala-izvestna-inflyaciya-v-ukraine-po-itogam-2017-goda-1104391.html
217 Уровень инфляции в Украине в 2018 году. СтатБюро. https://www.statbureau.
org/ru/ukraine/inflation
132
товарных позиций, производимых в Украине (леща, карпа, толсто-
лобика), может составить до 40%218. Однако, с началом дерегуляции
в 2016 г. стала наблюдаться обратная тенденция – и за год цены на
рыбу украинского производства выросли в среднем на 1,7%219. По
сравнению с остальными продуктами питания, рост невелик, но это
явно не обещанное 40% снижение цены.
Как видно из приведённых выше данных, отмена государствен-
ного регулирования потребительских цен привела к их существен-
ному росту и падению покупательной способности населения. Но
процесс ценовой дерегуляции в этой сфере ещё не закончен.
13 июня 2018 г. ассоциация «Укрцукор» призвала председателя
Верховной Рады Андрея Парубия как можно скорее рассмотреть
проект Закона Украины «О признании утратившими силу некото-
рых законов Украины о государственном регулировании производ-
ства и реализации сахара»220. Законопроект был принят Верховной
радой 4 сентября 2018 г. – и теперь цена на сахар постепенно растёт,
как это уже случилось с другими продуктами. Стоит также отме-
тить, что на протяжении 2016 – 2017 гг. сахар оставался едва ли не
единственным продуктом, цена которого (после взлёта в 2014 г.) с
каждым годом планомерно снижалась. Ввиду этого в данном слу-
чае аргумент о «неэффективности государственного регулирования,
неспособного сдержать цены», который часто приводят сторонники
дерегуляции в этой сфере, представляется несостоятельным.
«Отпусканием в свободное плавание» цены на сахар инициативы
в области ценовой дерегуляции не ограничиваются. Так, уже упомя-
нутая нами негосударственная организация Офис эффективного ре-
гулирования 19 июня 2018 г. провела круглый стол «Государствен-
ное ценовое регулирование в Украине, аргументы за и против»221. Из
218 Дерегуляция снизит цены на рыбу до 40%. AgroNews. https://www.agronews.ua/
node/55542
219 Какую рыбу покупают украинцы и сколько она стоит. Delo.ua. https://delo.ua/
business/kakuju-rybu-pokupajut-ukraincy-i-skolko-ona-stoit-340243/
220 «Укрцукор» призывает ВРУ поддержать дерегуляцию рынка сахара. ProAgro.
http://www.proagro.com.ua/news/ukr/15114.html
221 Відкриття бізнесу: більше ніж челлендж. Офіс ефективного регулювання.
https://www.facebook.com/brdo.ukraine/posts/600650413627372
133
пресс-релиза данного мероприятия можно понять, что его организа-
торы выступают за отмену такого регулирования. Закон Украины
«О ценах и ценообразовании» от 2012 г. установил государствен-
ное регулирование цен на товары, которые оказывают значительное
влияние на общий уровень и динамику цен, имеют существенную
социальную значимость и производятся естественными монополия-
ми. Первые две категории в законодательстве четко не определены,
что приводит к произвольному их толкованию уполномоченными
органами. Как следствие – ценовому регулированию подлежит 139
сфер вместо 43», – говорится в анонсе мероприятия222. Исходя из
того, что Офис эффективного регулирования играет существенную
роль в планировании мероприятий по дерегуляции, которые затем
рекомендует Министерству экономического развития, в течение
2019 года стоит ожидать соответствующих инициатив о внесении
изменений в вышеупомянутый Закон Украины «О ценах и ценоо-
бразовании».
Дерегуляция цен происходит не только в сфере розничной тор-
говли продовольствием, но и в сфере транспортных услуг. В рам-
ках этой политики, 19 февраля 2018 г. «Укрзализныця» ввела новый
порядок определения тарифа на использование принадлежащих ей
грузовых вагонов. В результате, тариф повысился на 16-17% в зави-
симости от расстояния перевозки223. Данное обстоятельство суще-
ственно отразилось на предприятиях аграрного сектора, являющих-
ся одними из основных пользователей этой услуги. Как следствие,
осенью 2018 года хлебобулочные изделия подорожали.
Что же касается самого формирования тарифа на аренду вагонов
«на рыночной основе», оно выглядит абсурдным ввиду отсутствия
рынка. «Укрзализныця» – единственная компания на украинском
рынке, предоставляющая услуги подобного рода. Цена услуги фор-
мируется с учётом таких факторов как провозной тариф (составляет
70% при формировании тарифа на аренду вагонов) и станционные
сборы (6%). Стоимость обеих составляющих определяется «Укр-
222 Там же.
223 «Дерегуляция» вагонной составляющей: а воз и ныне там. AgroPortal. http://
agroportal.ua/views/blogs/deregulyatsiya-vagonnoi-sostavlyayushchei-a-voz-i-nyne-tam/#
134
зализницей» единолично. Таким образом, под предлогом «дерегу-
ляции» монополист просто повышает цены в надежде получить 3
млрд. гривен дополнительной прибыли.
Но самыми губительными последствиями для рядовых граждан
грозит обернуться дерегуляция цен на энергоносители, к которой на
протяжении 2017 – 2018 гг. призывали Украину европейские партнё-
ры. В частности, осенью 2017 г. такие призывы звучали от директо-
ра ЕБРР в Украине Шевки Аджунер224 и главного экономического
советника премьер-министра Украины, словацкого политика Ивана
Миклоша225.
Проанализировав вышеприведённые данные, можно заключить,
что дерегуляция цен на продукты питания, а также на услуги, оказы-
ваемые гражданам и частным предприятиям, привела к существен-
ному подорожанию этих товаров и услуг. Отсутствие рынка в неко-
торых сферах позволяет местным монополистам («Укрзализныця»,
«Нафтогаз» и другие) диктовать потребителям свои условия и по-
вышать цену в одностороннем порядке без видимых экономических
причин. В результате политика ценовой дерегуляции отрицательно
сказывается на благосостоянии большинства домохозяйств и разви-
тии частных предпринимательских инициатив.
Реформа регистрации прав собственности
С 13 декабря 2015 г. вступили в силу законы «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество», «О государствен-
ной регистрации юридических лиц, физических лиц-предпринима-
телей и общественных формирований», «О внесении изменений в
224 Участники Киевского международного экономического форума призвали
отойти от ручного регулирования цен на энергоресурсы. Украинские ново-
сти. https://ukranews.com/news/523309-uchastnyky-kyevskogo-mezhdunarodnogo-ehkonomycheskogo-foruma-pryzvaly-otoyty-ot-ruchnogo
225 Найбільший успіх енергореформи – дерегуляція цін на енергоносії – Іван
Міклош. Главком. https://glavcom.ua/news/naybilshiy-uspih-energoreformi-deregulyaciya-cin-na-energonosiji-ivan-miklosh-446399.html
135
Бюджетный кодекс Украины (относительно финансового обеспече-
ния предоставления административных услуг органами местного
самоуправления)», упрощающие внесение данных в реестры226.
Тем самым в Украине началась регистрационная реформа, це-
лями которой были заявлены упрощение регистрационной проце-
дуры, борьба с коррупцией в сфере регистрации, дополнительная
защита прав собственности. Ключевым нововведением стало обре-
тение права внесения изменений в реестры частными нотариусами,
аккредитованными банками, центрами предоставления администра-
тивных услуг местных советов и даже «Укрпочтой».
Глава Минюста Павел Петренко тогда заявлял: «Мы сделали пра-
вильный выбор, передав профессиональным нотариусам эти функ-
ции. Мотивация не совершать незаконные действия у них намного
выше, ведь они рискуют потерей лицензии»227.
Следует констатировать, что пока реформа не достигла заявлен-
ных целей. Вместо упрощения ведения бизнеса, принятые законода-
тельные нормы предоставили новые возможности для мошенников
и рейдеров, которые с помощью продажных регистраторов перепи-
сывают имущество и корпоративные права на себя. Рейдерству спо-
собствует то, что при операциях с недвижимостью больше не выда-
ется документ о праве собственности – вся информация хранится
только в электронном реестре. Не требуется обязательное нотари-
альное удостоверение подлинности подписей учредителей и упол-
номоченных лиц на учредительных документах, как не требуется и
нотариальное заверение учредительного договора. Частный бизнес
больше не обязан использовать печати. Отменен территориальный
принцип совершения регистрационных действий.
Все это привело к тому, что в октябре 2016 г. парламентарии вы-
226 Передача повноважень у сфері державної реєстрації, як складова реформи
децентралізації в Україні. Міграція. http://migraciya.com.ua/news/MainTerritor
ialDepartmentofJusticeintheOdessaregion/ua-the-transfer-of-authority-in-the-civil-register-as-part-of-decentralization-reform-in-ukraine/
227 У нас некоторые правоохранительные органы работают по принципу теле-
шоу. 112 канал. https://112.ua/interview/u-nas-nekotorye-pravoohranitelnye-organy-rabotayut-po-principu-teleshou-421224.html
136
нуждены были принять закон «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Украины относительно совершенствования
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
защиты прав собственности»228, получивший в профессиональной
среде прозвище «антирейдерский закон» и частично откативший
правовые нормы к состоянию «до 13 декабря 2015 г.» (в частности,
было возвращено обязательное предоставление в бумажном виде
выписок из государственного реестра).
Если обратиться к статистическим данным, то, по словам заме-
стителя главы Минюста Павла Мороза, за 2015 г. зафиксировано
3 тысячи рейдерских атак, 90% которых оказались успешными. В
2016 г. количество рейдерских захватов перевалило за 3 тысячи229.
Впечатляют и показатели роста рейдерства в отдельных секторах
экономики. Так, за 2017 г. количество рейдерских захватов в аграр-
ном секторе выросло в 2,5 раза230.
По информации Антирейдерского союза предпринимателей
Украины, на сегодня в стране действуют более 30 крупных рейдер-
ских группировок со связями в Минюсте, судах и силовых ведом-
ствах. Примечательно, что по результатам 2016 г. в мировом рейтин-
ге Индекса прав собственности Украина опустилась на 115-е место
из 128 (в 2015 г. – 109-е место из 129). В 2017 г. тенденция продол-
жилась – и наша страна оказалась уже на 123 месте из 127231.
Особый интерес рейдеры проявляют к сельскохозяйственным
угодьям, так как экспорт продукции АПК в общей структуре вырос
уже до 40%.
228 Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо
вдосконалення державної реєстрації прав на нерухоме майно та захисту прав
власності» // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2016, № 47, ст.800. http://zakon2.
rada.gov.ua/laws/show/1666-19
229 Рейдерство в Украине: из 3 тыс попыток захватов 2,7 тыс были
удачными – Доротич. РИА Новости Украина. https://rian.com.ua/
economy/20161008/1017497642.html
230 За год количество рейдерских захватов украинских полей увеличилось в 2,5
раза. Голос.ua. https://golos.ua/i/588379
231 Право власності – 2017. Українська Гельсінска спілка з прав людини. https://
helsinki.org.ua/pravo-vlasnosti-2017/
137
Осенью 2016 г. глава Ассоциации фермеров и землевладельцев
Ивана Томич заявлял, что за минувший год рейдерами было уничто-
жено 2 тысячи фермерских хозяйств232.
Впрочем, сложно однозначно сказать, каков вклад изменения за-
конодательства от 13 декабря 2015 г. в учащение случаев рейдер-
ства. Помимо трансформации правовых норм, росту числа попыток
рейдерских захватов способствуют:
• сокращение ресурсной базы;
• фрагментация правового поля страны;
• обрушение правоохранительной и судебной систем.
Тем не менее, однозначно можно утверждать, что с помощью
незаконного вмешательства осуществлялись атаки на активы аме-
риканской компании «Бунге Украина» (элеваторы в Винницкой
области), сеть АЗС латвийской компании «TRI Management», сеть
литовских гипермаркетов «Novus» (под угрозой были активы на 1
млрд грн). Данные случаи вошли в топ-5 рейдерских атак на активы
иностранных инвесторов в Украине в 2016 г.233
За первую половину 2016 г. в Минюст поступило порядка одной
тысячи жалоб на действия регистраторов, большинство из которых
были связаны именно с рейдерскими захватами. Целью мошенни-
ков не обязательно является контроль над всем предприятием – за-
частую достаточно получить доступ к ликвидным оборотным сред-
ствам.
Не менее резонансными историями за период 2014 – 2016 гг. ста-
ли комбинированные (юридические и силовые) рейдерские атаки на
фабрику «Житомирские лакомства», сеть супермаркетов «Амстор»,
Краматорскую металлобазу, одесский рынок «7 километр», «Агро-
фирму Корнацких», СЧП «Чумаки»234.
Кроме того, серьезной доработки требует система киберзащиты
232 Война за землю в Украине. Это уже не рейдерство, это – грабеж
РИА Новости Украина: https://rian.com.ua/analytics/20170707/1025616798.html
233 ТОП-5 рейдерских захватов активов иностранных инвесторов. Бизнес Цен-
зор: https://biz.censor.net.ua/resonance/3009363/top5_reyiderskih_zahvatov_aktivov_
inostrannyh_investorov
234 Там же.
138
реестров прав собственности, поскольку в последнее время резко
участились случаи киберпреступности, когда мошенники получа-
ют доступ к персональным компьютерам нотариусов, а затем пере-
писывают на себя корпоративные права и объекты недвижимости.
Сейчас в украинских судах разбирают десятки дел, где идет речь о
подобных манипуляциях с реестрами.
Экономические потери от рейдерства измеряются миллиардами
гривен – это и недополученные иностранные инвестиции, и выве-
денные в офшоры активы предприятий, подвергшихся рейдерству, и
выплаты Украины по проигранным в международных судах делам,
и многое другое. Словом, рейдерство – проблема комплексная, ре-
шать которую предстоит долгие годы. Нам представляется, что важ-
ным шагом для её решения является не только усовершенствование
законодательства, но и расширение «кормовой базы» путем новой
индустриализации Украины, что будет снижать мотивацию к неза-
конному обогащению.
Резюмируя вышеизложенное, нельзя не отметить отрицатель-
ную тенденцию, состоящую в росте числа рейдерских захватов и
падении позиций Украины в международных рейтингах соблюде-
ния прав собственности. Реформа государственной регистрации,
прошедшая в 2015 – 2016 гг. не только не исправила ситуацию, но и
усугубила её. Всё это не может не сказываться на инвестиционном
климате, улучшение которого было заявлено в качестве цели всех
вышеперечисленных аспектов реформы дерегуляции.
Заключение
Проанализировав активность и результаты реформы дерегуля-
ции на трёх основных её направлениях (дерегуляция ведения бизне-
са, ценовая дерегуляция, и дерегуляция государственной регистра-
ции), мы пришли к следующим выводам:
Во-первых, начиная с 2014 г. реформа шла неудачно. Уже пер-
вые две волны отмены регулирующих актов и контролирующих
функций в 2014 – 2015 гг. привели к катастрофическому ухудшению
стандартов безопасности на предприятиях и качества производимой
139
продукции. Следствием данной политики стало увеличение количе-
ства контрафактных и просто некачественных товаров на прилавках
магазинов (до 40% от общей массы), а также – волна отравлений
суррогатным алкоголем в 2016 г., в ходе которой погибло более 60
человек. Техногенная катастрофа на нефтебазе БРСМ-Нефть под
Киевом в 2015 г., унесшая жизни 6 человек, также стала следстви-
ем ухудшения контроля за нормами безопасности на предприятиях.
Особенно показательно в этой связи то, что данные трагедии ни-
чему не научили украинское правительство – и весной 2018 г. оно
приняло новый пакет дерегуляции, предусматривающий очередное
упрощение контроля в сферах производства алкоголя и торговли не-
фтепродуктами. Вероятно, в будущем Украину ожидает повторение
трагических отравлений и техногенных катастроф 2015 – 2016 гг.
Во-вторых, сомнительны и результаты выполнения утверждён-
ных правительством планов дерегуляции. В 2017 – 2018 гг. темпы
реформы в сфере ведения бизнеса существенно замедлились, по
сравнению с периодом 2016 – 2017 гг. Ни один из двух планов дере-
гуляции, срок выполнения которых на данный момент истёк, не был
исполнен до конца. Более того, план дерегуляции на 2016 – 2017 гг.
был выполнен меньше чем на половину. Отрицательная динамика
очевидна. Одной из самых проблемных с точки зрения законода-
тельной дерегуляции отраслей остаётся сфера телекоммуникаций и
компьютерных технологий, что подтверждается низкими позиция-
ми Украины в рейтинге цифровой конкурентоспособности. Вместе
с тем, отраслью, в которой дерегуляция происходит активней все-
го, является сельское хозяйство. Это свидетельствует о приоритете
аграрного сектора над сферой наукоёмкого производства в глазах
правительства.
В-третьих, к анализу регуляторных актов и планированию оче-
редных шагов реформы дерегуляции Министерство экономическо-
го развития привлекает неправительственную организацию Офис
эффективного регулирования, которую само же и создало. С нашей
точки зрения, данная организация была создана для получения и
«вымывания» государственных средств, поступающих на финанси-
рование её деятельности. По нашим оценкам, только на проектах,
140
курируемых ОЭР, по состоянию на конец 2018 г. она заработала не-
сколько десятков миллионов гривен. Организация дублирует функ-
ции, которые должно выполнять само министерство. Кроме того,
за три года существования ОЭР не достиг ни одной своей цели, за
исключением сомнительного роста позиций Украины в рейтинге
«Doing Business», которые являются далеко не единственным кри-
терием повышения инвестиционной привлекательности. Вышео-
писанные сомнительные предложения по дальнейшей дерегуляции
сферы производства алкоголя и торговли нефтепродуктами были
выдвинуты именно Офисом эффективного регулирования.
В-четвёртых, дерегуляция цен на продукты питания и услуги для
населения и бизнеса привела к значительному росту цен, который,
по некоторым товарным позициям, за два года перевалил за 200%.
Это обстоятельство отрицательно влияет на покупательную способ-
ность граждан, так как новые цены «съедают» большую часть ра-
стущей средней заработной платы (не говоря о минимальной). Ещё
более губительными последствиями для населения грозит обер-
нуться планируемая дерегуляция цены на газ, которую планируется
повысить на 18% – 70%. Учитывая то, что, на данный момент 65%
граждан получают субсидии на коммунальные услуги, а средств на
их покрытие у государства не хватает, очередное повышение цены
на газ (а вслед за ним и на отопление с горячей водой) грозит поро-
дить масштабный кризис неплатежей и выселений.
В-четвёртых, дерегуляция в сфере государственной регистрации
не дала положительных результатов. Упрощение правил регистра-
ции права собственности и расширение круга субъектов, имеющих
право осуществлять регистрационные действия, привело к суще-
ственному росту преступлений и махинаций на этой почве. Кроме
того, из года в год стабильно растёт количество попыток рейдерских
захватов. Особенно ощутима данная тенденция в аграрном секторе,
который, как мы уже указывали выше, является приоритетным для
власти в плане избавления от кабальных регуляторных норм. Ввиду
увеличения числа попыток рейдерских захватов, даже планомерно
идущая дерегуляция аграрного сектора не способна увеличить его
привлекательность для иностранных инвесторов.
141
Таким образом, на реформу дерегуляции было потрачено:
• 4 года времени;
• несколько миллиардов гривен.
Её результатами стали:
• увеличение количества фальсификата на полках продуктовых
магазинов до 40% от общей массы товаров;
• смерть более 60 человек от отравлений суррогатным алкоголем
в 2016 г.;
• техногенная катастрофа на базе «БРСМ-Нефть», унесшая жиз-
ни 6 человек и оказавшая губительное влияние на окружающую сре-
ду; • рост цен на некоторые товарные позиции на 200% за период с
2016 по 2017 гг.;
• миллиардные потери от рейдерства, рост которого стал резуль-
татом дерегуляции сферы регистрации имущественных прав.
Послесловие
Первоначальное исследование Украинского института анализа
и менеджмента политики о реформе дерегуляции ведения предпри-
нимательской деятельности датируется октябрём 2018 г. С момента
его публикации до февраля 2019 г., в этой сфере мало что измени-
лось. Говоря о последствиях реформы дерегуляции, прежде всего
следует отметить тот факт, что добиться одной из своих основных
целей – восстановления притока иностранных инвестиций в эконо-
мику Украины – ей так и не удалось. Если в 2012 г. объём иностран-
ных инвестиций составил 7,19 млрд. долл. США, то в 2016 г. (самый
успешный в плане инвестиций год после Евромайдана) этот показа-
тель составлял 3,19 млрд., а в 2018 г. – 1,53 млрд235. Причём, за два
последних года (2017-2018 гг.), когда дерегуляция проводилась ак-
тивнее всего, объём инвестиций не только не вырос, но сократился
более чем в два раза.
235 Прямые иностранные инвестиции. последнее обновление: 14.01.2019. Мин-
фин. https://index.minfin.com.ua/economy/fdi/
142
Вышеизложенное свидетельствует о том, что при проведении ре-
формы была избрана неверная стратегия. Вместо того, чтобы пору-
чить её осуществление профильным государственным структурам,
власти создали непрозрачную схему с вовлечением в процесс ре-
формирования Офиса эффективного регулирования, являющегося,
по сути, частным подрядчиком. Работа этой структуры была направ-
лена на рост позиций Украины в рейтинге «Doing Business», чего
действительно удалось добиться. Однако объём прямых иностран-
ных инвестиций не растёт, а напротив – сокращается.
143
УКРАИНСКИЙ ИНСТИТУТ АНАЛИЗА И
МЕНЕДЖМЕНТА ПОЛИТИКИ
Цена реформ. Реформа дерегуляции.
Октябрь 2018
Киев
Авторы исследования:
Руслан Бортник
Даниил Богатырёв
Директор
Бортник Руслан Олегович
Тел.: +38 093 757 75 65
uiamp2012@gmail.com
http://uiamp.org.ua
144
Текущее положение
• Реформа дерегуляции идёт в Украине с 2015 года.
• Это одна из наиболее масштабных реформ, затрагиваю-
щая такие сферы как законодательное регулирование ведения
бизнеса, формирование инвестиционного климата, регистрация
прав собственности на недвижимое имущество, цены на социаль-
нозначимые продукты питания, и основы безопасности жизнеде-
ятельности человека вобществе.
Дерегуляция ведения бизнеса
• Стартовала в апреле 2014 г.
• В октябре 2014 г. из 56 контролирующих органов осталось
только 27, из более 1100 контролирующих функций – 680, а из 143
лицензий – 84.
• Старт реформы подавался под антикоррупционными лозун-
гами.
145
Первые итоги
• Сокращение количества контролирующих функций и мора-
торий на проверки подтолкнули бизнес к экономии на качестве
продукции и безопасности.
• Трагические результаты:
- пожар на нефтебазе БРСМ-Нефть (2015 г.) – 6 погибших.
- в октябре 2016 г. около 40% товаров в магазинах Украины
составлял контрафакт.
- 143 случая отравлений суррогатным алкоголем за октябрь
2016 г., 65 из них закончились смертельно.
План дерегуляции на 2015 – 2016 гг.
• Из 139 пунктов выполнено 94. 45 – не выполнены.
• Хуже всего дерегуляция ведения бизнеса проходила в сфере
телекоммуникаций. Здесь из 19 пунктов и подпунктов были вы-
полнены только 8.
146
План дерегуляции на 2016 – 2017 гг.
• Из 122 пунктов и подпунктов выполнено только 58. 64 оста-
ются неисполненными.
• Отрицательная динамика выполнения запланированного по
сравнению с 2015 – 2016 гг.
• Наименьшего успеха в 2016 – 2017 гг. удалось достичь в упро-
щении административных процедур регулирования хозяйствен-
ной деятельности. Здесь мы видим 25 невыполненных пунктов
против 8 выполненных. Этот раздел плана влияет на инвестици-
онный климат больше чем все остальные, так как касается всех
без исключения отраслей и видов деятельности.
Итоги
• 58 место из 63 в рейтинге конкурентоспособности в цифро-
вой среде (швейцарская бизнес-школа IMD).
• Количество человеко-часов, которое должен потратить укра-
инский предприниматель в год для оформления сотрудников,
составляет 170 чел/час, при среднем показателе для остальных
стран в 74 чел/час. («Bureaucracy Index 2018» от «EasyBusiness»).
• Количество бюрократических процедур, необходимых для
оформления сотрудника в Украине на 31% превышает средний
показатель («Bureaucracy Index 2018» от «EasyBusiness»).
• В начале октября 2018 г. на рассмотрение в парламент был
подан законопроект «О внесении изменений в некоторые законо-
дательные акты Украины относительно способов осуществления
государственного надзора (контроля) в сфере техногенной и по-
жарной безопасности» (№ 9132).
Чем чреваты подобные законопроекты мы уже видели во вре-
мя пожара на нефтебазе «БРСМ – Нефть».
147
Привлечение к дерегуляции негосударственных
структур
• Привлечение к дерегуляции негосударственных структур
• «Офис эффективного регулирования» (BetterRegulation-Delivery Office) – созданная по инициативе Министра экономи-
ческого развития А. Абромавичуса негосударственная структура,
призванная «быстро анализировать и менять регуляторное поле,
так как ни одно министерство не в состоянии это делать».
• Основной целью ОЭР был объявлен рост позиций Украины в
рейтинге «Doing Business», и он был достигнут.
• В 2015 г. страна заняла 96 место, в 2016 г. – 83, в 2017 г. – 76.
Если бы не одно «но»:
• Самый большой рост показателей рейтинга Украины в «Doing
Business» был отмечен в 2014 году (до существования ОЭР/
BRDO), когда страна «взлетела» на 28 позиций, заняв 112 место.
• Только на реализацию одного проекта, разработанного и осу-
ществляемого при помощи ОЭР – Образовательной платформы,
выделено 54 миллиона гривен. Часть из этих средств пойдёт на
закупку компьютеров, однако, остальное будет распределено не-
посредственно на внедрение проекта, за которое и отвечает не-
правительственная организация.
На данный момент Офис эффективного регулирования кури-
рует пять подобных проектов, что позволяет оценить потрачен-
ные на него средства примерно в несколько десятков миллионов
гривен.
148
Дерегуляция цен и её последствия
• Началась в октябре 2016 года (экспериментально).
• В результате, цены на различные продукты питания за 2016
год выросли от 7,9% (тушки куриные) до 64,1% (капуста).
• 7 июня 2017 г. – принято постановление № 394, отменяющее
государственное регулирование цен на продовольственные това-
ры.
• По данным Государственной службы статистики, за 2017 год
подорожание продуктов питания в разных товарных группах со-
ставило от 20% до 170%. При этом, больше всего подорожали
овощи: свекла – на 170%, а морковь – на 160%.
Дерегуляция цен и её последствия
• Дерегуляция цен происходит не только в сфере розничной
торговли продовольствием, но и в сфере транспортных услуг. В
рамках этой политики, 19 февраля 2018 г. «Укрзализныця» ввела
новый порядок определения тарифа на использование принадле-
жащих ей грузовых вагонов. В результате, тариф повысился на
16-17% в зависимости от расстояния перевозки.
• В рамках дерегуляции цен на энергоносители, с 1 ноября
2018 г. газ для рядовых потребителей будет стоить 8550 грн. за
тысячу кубометров.
149
Реформа регистрации прав собственности
• Началась в 2015 г. с вступлением в силу законов «О госу-
дарственной регистрации прав на недвижимое имущество», «О
государственной регистрации юридических лиц, физических
лиц-предпринимателей и общественных формирований», и «О
внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (относитель-
но финансового обеспечения предоставления административных
услуг органами местного самоуправления)», упрощающих внесе-
ние данных в реестры.
• Вместо упрощения ведения бизнеса, принятые законодатель-
ные нормы предоставили новые возможности для мошенников и
рейдеров, которые с помощью продажных регистраторов стали
переписывать имущество и корпоративные права на себя.
• Это привело к тому, что в октябре 2016 года парламентарии
вынуждены были принять закон «О внесении изменений в неко-
торые законодательные акты Украины относительно совершен-
ствования государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и защиты прав собственности», получивший в про-
фессиональной среде прозвище «антирейдерский закон» и ча-
стично откативший правовые нормы к состоянию «до 13 декабря
2015 г.» (в частности, было возвращено обязательное предостав-
ление в бумажном виде выписок из государственного реестра).
• За 2015 год зафиксировано 3 тысячи рейдерских атак, 90%
которых оказались успешными.
• В 2016 г. количество рейдерских захватов перевалило за 3
тысячи.
• Впечатляют и показатели роста рейдерства в отдельных сек-
торах экономики. Так, за 2017 год количество рейдерских захва-
тов в аграрном секторе выросло в 2,5 раза.
150
Реформа регистрации прав собственности
• По информации Антирейдерского союза предпринимателей
Украины, на сегодня в стране действуют более 30 крупных рей-
дерских группировок со связями в Минюсте, судах и силовых ве-
домствах.
• По результатам 2016 г. в мировом рейтинге Индекса прав соб-
ственности Украина опустилась на 115-е место из 128 (в 2015 г.
– 109-е место из 129).
• В 2017 году тенденция продолжилась, и наша страна оказа-
лась уже на 123месте из 127.
Выводы:
Таким образом, на реформу дерегуляции было потрачено:
• 4 года времени;
• несколько миллиардов гривен.
Её результатами стали:
• Увеличение количества фальсификата на полках продукто-
вых магазинов до 40% от общей массы товаров.
• Смерть более 60 человек от отравлений суррогатным алкого-
лем в 2016 г.
• Техногенная катастрофа на базе БРСМ-Нефть, унесшая жиз-
ни 6 человек и оказавшая губительное влияние на окружающую
среду.
• Рост цен на некоторые товарные позиции на 200% за период
с 2016 по 2017 гг.
• Миллиардные потери от рейдерства, рост которого стал ре-
зультатом дерегуляции сферы регистрации имущественных прав.
151
152
Исследование № 6
из цикла «Цена реформ»
Реформа децентрализации236
Авторский коллектив:
Даниил Богатырёв,
Руслан Бортник
В 2014 г. в Украине стартовал процесс децентрализации. Все раз-
говоры о необходимости административно-территориальной рефор-
мы, которые велись до этого, остались лишь разговорами и дальше
проектов не пошли. Децентрализация включает в себя два блока:
собственно бюджетную децентрализацию и административно-тер-
риториальную реформу с созданием объединенных территориаль-
ных общин. Ниже изложен ретроспективный анализ реализации
обоих блоков.
Бюджетная децентрализация
В рамках бюджетной децентрализации изменены источники на-
полнения местных бюджетов. Суть изменений такова237:
• из государственного бюджета передана плата за предоставле-
ние административных услуг (кроме 50% административного сбора
за госрегистрацию прав на недвижимое имущество и государствен-
ную регистрацию юридических/физических лиц – предпринимате-
лей), а также – государственной пошлины;
• увеличен процент зачисления экологического налога с 35 до
80%;
236 Первоначальный вариант презентации: https://uiamp.org.ua/cref/reforma-decentralizacii-v-ukraine-celi-hod-posledstviya
237 Бюджетна децентралізація: реальний вплив на фінансове забезпечення
та розподіл видатків територіальних громад. Громадський простір: https://
www.prostir.ua/?news=byudzhetna-detsentralizatsiya-realnyj-vplyv-na-finansove-zabezpechennya-ta-rozpodil-vydatkiv-terytorialnyh-hromad
153
• за местными бюджетами закреплены стабильные источники:
налог на доходы физических лиц по новым нормативам (бюджеты
городов областного значения, районов – 60%, областные бюджеты
– 15%, бюджет г. Киева – 40%) и 10% от налога на прибыль в об-
ластные бюджеты. Стоит отметить, что ранее (до начала реформы)
в распоряжении местных бюджетов оставалось 100% НДФЛ (Киева
– 50%);
• с 2015 г. введен сбор с розничных продаж подакцизных товаров
(пиво, алкогольные напитки, табачные изделия, нефтепродукты) по
ставке в диапазоне от 2 % до 5 % стоимости реализованного товара
вместо сбора за виноградарство, садоводство и хмелеводство, кото-
рый будет поступать в местные бюджеты;
• с 2015 г. расширена база налога на недвижимость путем вклю-
чения в налогообложение коммерческого (нежилого) имущества.
Привели ли подобные изменения к увеличению доходов мест-
ных бюджетов? Рассмотрим конкретные показатели.
2 августа 2016 г. Президент Украины П. Порошенко, празднуя в
Житомире «День Десантника», заявил, что доходы местных бюдже-
тов в 2016 г. благодаря реформе децентрализации выросли на 43%238.
О росте на 40% доходов местных бюджетов рассказывал в 2015 г. и
тогдашний премьер-министр Украины А. Яценюк239.
В тоже время статистика рисует нам абсолютно другую картину.
Доходы местных бюджетов в 2013 г. составили 103,6 млрд.
грн.240, в 2014 г. (в начале децентрализации) – 99,1 млрд., в 2015 г.
– 117,4 млрд. грн., 2016 г. – 146,6 млрд. Номинальные собственные
доходы местных бюджетов (т.е. без учета трансфертов) в период
2013 – 2016 гг. увеличились на 78,3 млрд грн., с 92,3 млрд до 170,6
млрд. В то же время удельный вес местных бюджетов (без учета
238 Порошенко заявив про перевиконання місцевих бюджетів. Новини. http://
ua.lexss.org/5864-poroshenko-zayaviv-pro-perevikonannya-mscevih-byudzhetv.
html
239 Яценюк розповів, наскільки виросли доходи держбюджету. News-Cloud. http://
www.news-cloud.net/news/ukraine/28531-yacenyuk-rozpovv-nasklki-virosli-dohodi-derzhbyudzhetu.html
240 Сводный бюджет Украины. Последнее обновление: 27.02.2019. Минфин.
https://index.minfin.com.ua/finance/budget/cons/
154
трансфертов) в структуре консолидированного остался без измене-
ний, составив 21,5%.
Впрочем, следует отличать номинальные доходы бюджетов от
реальных. Ведь инфляция в 2014 г. составила 24,9%, а в 2015 г. –
43,3%241. Стоимость многих товаров, услуг и работ выросла в разы
(в частности, тарифы на услуги ЖКХ в 4-6 раз). Таким образом, ре-
альные доходы местных бюджетов упали: в 2014 г. – на 30,5%, а в
2015 г. – на 21% (по сравнению с 2014 г.) и на 57,5% (по сравнению
с 2013 г.).
Однако в 2014 – 2015 гг. в Украине имела место ещё и галопиру-
ющая девальвация. Поэтому, если в долларовом эквиваленте доходы
местных бюджетов в 2013 г. составили $13,1 млрд., то в 2014 г. – $8,8
млрд., в 2015 г. – $5,3 млрд, а в 2016 г. – $5,5 млрд. Таким образом,
«в валюте» доходы местных бюджетов упали почти в 2,5 раза (2013
– 2016 гг.).
С развитием реформы чиновники неустанно увеличивают мни-
мую «прибыль» от её проведения. Вот что они говорили о реформе
в 2018 г.:
«С 2014 до 2017 года собственные доходы местных бюдже-
тов Украины увеличились на 124 млрд. грн. (с 68,6 млрд. до 192,7
млрд.). На 2018 год тенденция к росту также сохраняется. А общий
объём финансовых ресурсов, который есть в распоряжении органов
местного самоуправления, в 2017 году впервые превысил половину
от всего сводного бюджета Украины и составил 51,2%», – говорится
в сообщении правительственного портала «Децентрализация»242.
Аналогичные цифры (доля местных бюджетов на уровне 52% от
сводного бюджета) привёл президент во время выступления в Чер-
касской области 20 ноября 2018 г.243
241 Индекс инфляции. Последнее обновление: 13.02.2019 09:54. Минфин. https://
index.minfin.com.ua/economy/index/inflation/
242 Народним депутатам представили оцінку фінансової спроможності об’єдна-
них громад. Децентралізація. https://decentralization.gov.ua/news/8489
243 Президент на Черкащині: Децентралізація - це можливості розвитку громад.
Президент України. https://www.president.gov.ua/news/prezident-na-cherkashini-decentralizaciya-ce-mozhlivosti-roz-51086?fbclid=IwAR3F3NMv2E9DH9bH-Hmkisn4Z_IeThwj1wxMWOVzqrw-nSwDaS_37dYJ5oo
155
Примечательно, что в данных статистических выкладках и заяв-
лениях президента, в отличие от прошлогодних, отсутствует сравне-
ние с 2013 г., когда курс доллара находился на отметке 8 грн. Тем не
менее, зная средний курс доллара за 2014 г., мы можем заключить,
что в долларовом эквиваленте за указанный период доходы местных
бюджетов Украины уменьшилась чуть более чем на 1 млрд. долла-
ров (с 8,8 млрд. до 7,24 млрд.). Если же сравнивать с 2013 г., доходы
местных бюджетов упали на 5,86 млрд. долларов.
Не исчезла зависимость местных бюджетов от трансфертов, что
было объявлено одной из целей реформы. В 2013 г. размер
трансфертов составил 115,8 млрд. грн. (125% от собственных дохо-
дов), в 2016 г. – 170,6 млрд. грн. (115% от собственных доходов), а в
2017 г. – 272,9 млрд. грн. (141% от собственных доходов).
Анализ динамики межбюджетных трансфертов за 2010 – 2016 гг.
показал, что почти все разновидности трансфертов с каждым годом
увеличиваются. По данным Государственного казначейства Укра-
ины, в 2016 г. было перечислено 195,4 млрд. грн. межбюджетных
трансфертов из государственного бюджета в местные, что на 210%
превышает объём трансфертов в 2010 г.244 Таким образом, реформа
децентрализации никоим образом не переломила тенденцию доти-
рования местных бюджетов за счёт государственного, наметившую-
ся задолго до майдана.
По информации правительственного портала «Децентрализа-
ция», в 2018 г. местным бюджетам предоставлялось 3 типа транс-
фертов 245:
• Базовая дотация. Бюрократический язык объясняет её как «ре-
зультат и средство выравнивания налоговой платёжеспособности
местных бюджетов»246. По факту это означает то, что у «богатых»
территориальных общин и областей, которых не так много, изыма-
ются «излишки» собранных ими налогов (выше мы уже писали о
снижении доли НДФЛ, остающейся в местных бюджетах со 100%
244 Мізіна І. В., Кочергіна О. В. Офіційні трансферти як джерело доходів місце-
вих бюджетів. http://www.pap.in.ua/5_2017/73.pdf
245 Формування місцевих бюджетів на 2018 рік: міжбюджетні трансферти.
Частина ІІ. Децентралізація. https://decentralization.gov.ua/news/6571
246 Там же.
156
для областей и 50% для Киева до 60% и 40% соответственно), и на-
правляются в «бедные» административные единицы, где собранные
налоги не покрывают план по затратам. Если говорить ещё проще,
ни о какой децентрализации здесь речь не идёт. Это – типичная
постсоветская система с донорскими и дотационными регионами.
Единственное её отличие – более мелкое распределение регионов
(помимо районов, существуют ещё и территориальные общины).
• Дополнительные дотации. Здесь картина ещё интересней. В до-
кументе указано, что эти дотации направляются на финансирование
переданных из госбюджета затрат на содержание учреждений обра-
зования и здравоохранения, а также на компенсацию потерь мест-
ных бюджетов, вызванных введением государством льгот на уплату
земельного налога. То есть, государство и дальше продолжает фи-
нансировать учреждения, переданные на баланс местных органов
власти, однако теперь всю ответственность за возникающие в них
проблемы (вроде недостатка финансирования) несут именно город-
ские, поселковые советы, и ОТО, а не центральные и региональные
аппараты министерств. Что же касается налога на землю, ситуация
и вовсе выглядит абсурдной. В начале реформы децентрализации
было объявлено о том, что земля станет едва ли не главным источни-
ком дохода объединённых территориальных общин в сельских рай-
онах. Предполагалось, что крупные агрохолдинги будут платить за
её использование в местные бюджеты. Но не тут-то было. Для оли-
гархических компаний государство ввело льготы, а вместо крупных
поступлений от налога на землю местным бюджетам приходится
довольствоваться скромными казёнными компенсациями.
• Субвенции. Делятся на два вида: образовательную и медицин-
скую. Этот вид трансфертов – прямая производная от реформ об-
разования и медицины, сокративших количество соответствующих
учреждений в сельской местности. Тем районам и ОТО, где остались
«опорные» больницы и школы, выделяют эти субвенции, а соседним
районам, в которых и проживает большинство учеников «опорных»
школ и пациентов «опорных» больниц, не достаётся ничего, так как
«деньги ходят за пациентом/учеником». Едва ли такой принцип рас-
пределения субвенций поспособствует расширению сети медицин-
ского обслуживания или школьного образования в будущем.
157
Таким образом, номинальное увеличение собственных доходов
местных бюджетов достигается в значительной мере путём пере-
числения им трансфертов (фактически – дотаций) из государствен-
ного бюджета. Объём этих трансфертов и их процент в структуре
местных бюджетов непрерывно растёт, что не позволяет говорить
о данной «реформе» как о фактической децентрализации доходов
местных бюджетов.
Происходит и перекладывание на местные бюджеты социальных
расходов. В 2016 г. Кабмин переложил на них не менее 19 млрд. гри-
вен расходов на социальную инфраструктуру (учреждения образо-
вания и здравоохранения), в 2017 г. – ещё 18 млрд. грн. Вместе с тем,
с 2017 года на местные бюджеты были переложены обязанности по
выплате заработных плат административному и техническому пер-
соналу учреждений социальной инфраструктуры, а также оплата
услуг ЖКХ, потребленных этим объектами. Ситуация усугублялась
«реформой 3200», а затем и 3700, резко увеличившей размер мини-
мальной зарплаты, а соответственно – и налоговое бремя, что вы-
нуждало отправлять в неоплачиваемые отпуска определенную часть
трудящихся.
Как уже говорилось двумя абзацами выше, в передаче затрат
на функционирование учреждений образования и медицины мест-
ным бюджетам просматривается скрытая цель – переложить ответ-
ственность за недостаточное финансирование данных учреждений
на плечи местных властей при фактическом сохранении их содер-
жания за счёт государственного бюджета через механизм дотаций.
Иными словами, когда возникает проблема недофинансирования
отдельного ПТУ или районной больницы, а жители района пишут
об этом жалобы в соответствующее министерство, им отвечают, что
виноваты в сложившемся положении местные власти, хотя на самом
деле учреждения как финансировались из центра, так и продолжают
финансироваться (правда, объёмы выделенных на их деятельность
средств сократились).
Подводя итоги бюджетной децентрализации, стоит отметить,
что:
• с учётом инфляции и девальвации национальной валюты в
158
период с 2013 по 2017 гг. собственные доходы местных бюджетов
не увеличились, как рапортуют власти, а сократились. В долларовом
эквиваленте они упали с 13,1 млрд. долл. до 7,24 млрд. долл.;
• так называемые трансферты (дотации и субсидии) из централь-
ного бюджета значительно превышают собственные доходы мест-
ных бюджетов. В 2017 г. они составили 141% от задекларированной
суммы их доходов. Это свидетельствует о том, что статистическое
увеличение «собственных доходов местных бюджетов» происхо-
дит за счёт ручного управления из центра. Таким образом, местные
власти становятся заложниками власти центральной, которая может
дать деньги на определённые затраты, а может (например, в связи с
политической нелояльностью местного начальства) их и не выде-
лить. При этом, по законодательству вина за недофинансирование
тех или иных статей расходов будет лежать на местном, а не цен-
тральном руководстве;
• базовая дотация (один из основных видов трансфертов) пред-
ставляет собой ни что иное, как реинкарнацию старой доброй систе-
мы, в которой «излишки» от регионов-доноров перераспределяются
дотационным регионам. Таким образом, ни о какой корреляции меж-
ду количеством крупных налогоплательщиков на территории адми-
нистративно-территориальной единицы и уровнем жизни в ней не
идёт даже речи. Всеобщая «уравниловка в бедности» торжествует;
• дополнительные дотации содержат в себе финансирование (су-
щественно урезанное) учреждений, переданных на местный баланс,
включая больницы, школы и ПТУ. По факту, государство продол-
жает их финансировать, но ответственность за урезание средств
на их содержание возложило на местные органы власти, которые в
действительности имеют к этому процессу очень опосредованное
отношение.
Административно-территориальная реформа.
Административно-территориальная
реформа,
начавшая-
ся одновременно с бюджетной децентрализацией, предполагает
159
формирование нового административно-территориального устрой-
ства государства, состоящего из трёх уровней:
• Базового. Его административно-территориальными единицами
станут общины, созданные путём объединения сельских и поселко-
вых советов близлежащих населённых пунктов. Например, если по
соседству располагаются один ПГТ и несколько сёл, они могут быть
объединены в одну общину. По состоянию на декабрь 2018 г. созда-
но 838 подобных общин, что, по заявлениям министра регионально-
го развития Геннадия Зубко, составляет 57,7% от запланированного
на 2020 г. финального количества объединённых общин (1450)247.
• Районного. Здесь всё остаётся без изменений. Несмотря на то,
что границы районов определялись ещё в советское время, и исхо-
дя из сокращения количества населения, их давно следовало бы пе-
ресмотреть, Концепция формирования местного самоуправления и
территориальной организации власти в Украине248 предлагает пол-
ностью сохранить эти административно-территориальные единицы.
• Регионального. Здесь, как и в предыдущем пункте, никаких пе-
ресмотров границ регионов (областей, городов национального под-
чинения, и автономной республики) не предусмотрено.
Ожидаемыми целями внедрения этой концепции с тремя уровня-
ми административно-территориальных единиц названы:
• усиление правовых, организационных, и материальных ресур-
сов территориальных общин;
• повышение качества и доступности публичных услуг;
• введение механизма государственного и общественного кон-
троля за оказанием публичных услуг;
• внедрение стандартов качества публичных услуг и т. п.
247 До 2020 року Україна має завершити процес об’єднання громад, – Зубко.
Хмельницька районна державна адміністрація. http://km-rda.gov.ua/news/novunu-uryad/7961-do-2020-roku-ukraiina-maie-zavershiti-proces-obiednannia-gromad-zubko.html
248 Кабінет Міністрів України. Розпорядження від 1 квітня 2014 р. № 333-р
Київ. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та те-
риторіальної організації влади в Україні: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-р
160
Следует отметить, что в 2014 г., когда реформа начиналась, уро-
вень её поддержки в обществе был крайне низок. По результатам
проведенного КМИС в 2014 г. социологического опроса, приори-
тетной проблему реформирования административно-территори-
ального устройства посчитали только 2,4% респондентов249. Вопре-
ки заявлениям властей, это обстоятельство обусловлено не только
«плохой информированностью населения». Скорее наоборот: жите-
ли небольших населённых пунктов понимали, что с их объедине-
нием в территориальные общины, большинство административных
услуг «переедет» от них в соседние ПГТ, до которых нужно ехать
по нескольку десятков километров. При этом, не факт, что качество
предоставления услуг вырастет.
Ещё одной помехой на пути к реформе административно-тер-
риториального устройства стала диспропорция между чиновника-
ми местных органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления. В 2015 г. первых насчитывалось три четверти, а
вторых – всего четверть250. При объединении территориальных об-
щин эта пропорция практически не изменилась. Между тем, дан-
ный показатель является ключевым при определении реальной, а
не декларативной децентрализации. Чиновники исполнительной
ветви районного и тем более областного уровня не смогут эффек-
тивно реагировать на нужды и чаяния граждан даже если их будет
в 3 раза больше, чем работников органов местного самоуправления.
Именно поэтому в соседних странах, успешно проведших админи-
стративно-территориальную реформу, данная пропорция выглядит
с точностью до наоборот. Например, в Польше на одного чиновника
местной исполнительной власти приходится 3 работника органов
местного самоуправления251.
Основным законодательным актом, регламентирующим объ-
единение территориальных общин, стал принятый в 2015 г. закон
249 Создание ОТГ – не приоритет: исследование КМИС. ZN.ua. http://opros2014.
zn.ua/main
250 Нудельман В. Административно-территориальная реформа: не навреди!
ZN.ua. https://zn.ua/internal/administrativno-territorialnaya-reforma-ne-navredi-_.
html
251 Там же.
161
«О добровольном объединении территориальных общин»252. Со-
гласно его основным положениям, добровольное объединение тер-
риториальных общин сел, поселков и городов осуществляется с со-
блюдением следующих принципов:
• конституционности и законности;
• добровольности;
• экономической эффективности;
• государственной поддержки;
• повсеместности местного самоуправления;
• прозрачности и открытости;
• ответственности.
По состоянию на начало 2019 г. наибольшее количество вопро-
сов вызывает принцип «повсеместности». Согласно данным пра-
вительственного портала «Децентрализация», сегодня в Украине
существует 838 объединённых территориальных общин, населе-
ние которых составляет 6 864 882253. При этом, согласно официаль-
ным данным (из которых и исходит правительственный портал при
определении количества населения ОТО, хотя они явно завышены),
31,1% населения Украины, или 13 155 300 человек составляют сель-
ские жители254. С учётом того, что в объединённые территориальные
общины входят не только сёла и ПГТ, но и небольшие города, можно
констатировать, что административно-территориальная реформа за-
трагивает меньше половины своей потенциальной аудитории.
Одним из препятствий на пути объединения общин является не-
разбериха с данными Госгеокадастра, возникшая в результате бес-
порядочного и/или коррупционного выделения земельных наделов
представителями сельсоветов. Так, в 2015 г. о препятствиях объе-
252 Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» // Ві-
домості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 13, ст.91. http://zakon.rada.gov.ua/laws/
show/157-19
253 Перелік об’єднаних територіальних громад. Децентралізація. https://
decentralization.gov.ua/gromada
254 Населення України 2017-2018: кількість, густота. Жіночий онлайн-журнал
Я вагітна. http://www.yavahitna.com.ua/2017/09/08/naselennya-ukraїni-2017-2018-kilkist-gustota/
162
динению территориальных громад в связи с отсутствием в кадастре
данных о территориях сельсоветов заявил руководитель Госгеока-
дастра М. Мартынюк255. Из этого заявления следует закономерный
вопрос: если в Госгеокадастре все годы независимости не было дан-
ных о территориях отдельных сельсоветов, как же эти сельсоветы
могли выделять своим жителям положенные по закону земельные
наделы? При объединении общин нередко большой проблемой ста-
новится желание более крупного населённого пункта «прикарма-
нить» земли, приписанные к соседнему небольшому селу/сёлам, с
целью их последующего распределения.
Больше всего «земельных» проблем при объединении террито-
риальных общин возникает вблизи крупных городов и областных
центров. Так, в июне 2018 г. основные политические и земельные
баталии страны развернулись вокруг создания в пригородном Тер-
нопольском районе новых объединенных территориальных общин.
Тогда депутаты от «Свободы», поддерживая своего однопартийца –
городского голову Тернополя Сергея Надала – и заручившись под-
держкой непримиримых оппонентов – избранников от Блока Петра
Порошенко, протестовали против создания нескольких ОТО близ
Тернополя, особенно в селе Белой. История эта тянется ещё с 2015
года. Депутаты Тернопольского областного совета пытаются поме-
шать созданию объединённых территориальных общин в пригород-
ном районе, предлагая вместо этого влиться в состав города, тем
самым предоставив ему дополнительный ресурс для землеотвода.
Ещё одной проблемой при объединении территориальных об-
щин становятся критерии выбора их центров. Государство опреде-
лило их максимально просто: не более 20 километров расстояния
и наличие в центре общины дороги с твёрдым покрытием. Тем не
менее, простое наличие дороги с твердым покрытием ничего не ре-
шает. По словам Министра инфраструктуры, 97% дорог в стране
находится в неудовлетворительном состоянии. Даже в столице 90%
дорог требуют капитального ремонта, на что необходимо 1,5 млрд
грн. Как в таких условиях обеспечить заявленный показатель в 30
255 Нудельман В. Административно-территориальная реформа: не навреди!
ZN.ua. https://zn.ua/internal/administrativno-territorialnaya-reforma-ne-navredi-_.
html
163
минут поездки до школы для учеников из отдалённых посёлков объ-
единённых территориальных общин? Тем более, что под вывеской
децентрализации происходит закрытие целого ряда образователь-
ных учреждений (остаются лишь «опорные» школы в центре ОТО)
и здравоохранения.
По данным Госкомстата, в 2016 – 2017 учебном году числен-
ность образовательных учреждений, по сравнению с предыдущим
«сезоном», сократилось на 400 единиц: с 17,3 тыс. до 16,9 тыс.256 На
6 тысяч сократилось и количество учителей: с 444 тыс. до 438 тыс.
Не лучше обстоят дела и с медицинскими учреждениями. В
2012 г. в Украине насчитывалось 2,5 тысячи больничных учрежде-
ний, а в 2017 г. – уже 1,7 тысяч257. Противники реформы утвержда-
ют, что таким образом власть пытается согнать население с земли,
которая затем будет передана транснациональным корпорациям.
Подводя итоги административно-территориального компонента
реформы децентрализации, отметим следующие факты:
• Создание объединённых территориальных общин проходит
медленнее, чем планировали власти. Ему мешают беспорядок в до-
кументах о землеустройстве и желание властей более крупных насе-
лённых пунктов получить в своё распоряжение землю более мелких.
• Вопреки заявленным целям, объединение сельских и поселко-
вых советов в территориальные общины далеко не всегда приводит
к улучшению качества предоставляемых административных услуг.
Основными причинами такого положения вещей являются отда-
лённость базовой инфраструктуры (школ, больниц, советов ОТО)
от жителей вошедших в них сёл, сочетающаяся с отвратительным
качеством дорог, а также – нездоровые пропорции распределения
управленческого ресурса (чиновников) между местной исполни-
тельной властью и органами местного самоуправления (3/1 в пользу
первых).
• Административно-территориальная реформа, проводимая в
256 Освіта в цифрах: як змінилась кількість шкіл за останні роки. Нова україн-
ська школа. http://nus.org.ua/news/osvita-v-tsyfrah-yak-zminylas-kilkist-shkil-za-ostanni-roky/
257 В Украине стало меньше больниц. UNN. https://www.unn.com.ua/ru/
news/1738838-v-ukrayini-pomenshalo-likaren
.
164
рамках децентрализации, не учитывает существенно уменьшивше-
гося за прошедшие 27 лет населения и не меняет границы районов/
областей, установленные ещё в советский период. Из-за этого меж-
ду различными районами и областями создаётся дисбаланс в коли-
честве источников дохода и налогоплательщиков, который власти
впоследствии пытаются компенсировать с помощью перераспреде-
ления доходов и дотаций из центрального бюджета. Это в свою оче-
редь создаёт существенные коррупционные риски.
Заключение
В ходе анализа вышеизложенного материала, мы пришли к сле-
дующим выводам:
Во-первых, несмотря на то, что 2017 г. был заявлен «решающим»
и едва ли не «завершающим» в деле проведения реформы, предпо-
лагавшей бюджетную децентрализацию и изменение администра-
тивно-территориального устройства, ни один из её компонентов до
сих пор (по состоянию на конец 2018 г.) не реализован полностью.
Во-вторых, с каждым годом реформы страна уходит всё даль-
ше от задекларированной властями цели – роста собственных до-
ходов местных бюджетов. Несмотря на положительную динамику,
которую демонстрирует правительственная статистика, количество
трансфертов из центрального бюджета в местные (по сути – дота-
ций) с каждым годом растёт и уже достигло 141% от общей суммы
собственных доходов местных бюджетов. Один из основных транс-
фертов – базовая дотация, подрывает саму идею реформы децен-
трализации, так как является реинкарнацией системы перераспре-
деления «излишков» от «богатых» регионов «бедным». В результате
все регионы уравниваются в бедности, а количество экономически
эффективных предприятий, платящих налоги на территории общи-
ны, не влияет на её благосостояние. Что касается реальных доходов
местных бюджетов, в долларовом эквиваленте с 2013 по 2017 гг.
они упали с 13,1 млрд. долл. до 7,24 млрд. долл. Принцип обеспе-
чения «прогрессивной» статистики за счёт увеличения процента
трансфертов в структуре местных бюджетов свидетельствует о том,
165
что видимость «бюджетной децентрализации» создаётся из центра
в ручном режиме. Это приводит к ситуации зависимости местных
властей от власти центральной, которая может выделять им сред-
ства на насущные расходы, а может и не выделять (в том числе, и
по причине политической нелояльности местных руководителей).
Таким образом, декларируемая децентрализация оборачивается ещё
большей централизацией, происходящей скрытно, но всплываю-
щей при внимательном анализе статистики и законодательной базы.
Оставив в своих руках «кран» на финансовом потоке, центральная
власть переложила всю формальную ответственность за недофи-
нансирование объектов инфраструктуры на местных чиновников.
В-третьих, на момент проведения исследования, административ-
но-территориальный компонент реформы (создание объединённых
территориальных общин) охватывает менее половины своей целе-
вой аудитории (по количеству населения) и чуть более половины
(по количеству запланированных к созданию объединённых терри-
ториальных общин). Это объясняется тем, что объединение далеко
не всегда влечёт за собой улучшение качества административных и
иных услуг. Основное количество чиновников в регионах сосредо-
точено в органах исполнительной власти, а не местного самоуправ-
ления, на которое возложена функция непосредственного контакта с
людьми. Кроме того, в условиях бездорожья даже 20 км., определён-
ные как максимальное расстояние от центра до окраины общины,
становятся серьёзным препятствием, когда речь заходит о поездке в
школу или больницу. Ещё одна проблема административно-терри-
ториальной реформы – беспорядок в данных Госгеокадастра о гра-
ницах населённых пунктов и желание больших городов поглотить
близлежащие сёла, чтобы распоряжаться их землёй. Это обстоятель-
ство уже породило ряд конфликтов, и, скорее всего, породит ещё не
один в будущем.
Послесловие
После первой публикации данного исследования на сайте
УИАМП власти продолжали рекламировать реформу децентрализа-
166
ции в качестве самой успешной из всех проведённых реформ. При
этом назывались те же самые цифры «роста местных бюджетов»,
которые мы приводили выше, и замалчивался рост доли субвенций
из центра в этих бюджетах.
Тем не менее, децентрализация Украине нужна, как и админи-
стративно-территориальная реформа. Но цель этих преобразований
должна заключаться не в урезании расходов на «неэффективные»
сельские школы и больницы, а в оптимизации территориальной ор-
ганизации государства в соответствии с уменьшением его населения
за последние 27 лет. Кроме того, местным властям, действительно,
следует передавать больше полномочий в части улучшения инфра-
структуры и привлечения инвестиций. Однако это не означает того,
что на них нужно сваливать проблемы, связанные с финансировани-
ем образовательных, или иных коммунальных учреждений.
По состоянию на февраль 2019 г. можно прогнозировать, что
реформа децентрализации будет и дальше следовать проторенным
курсом, не принося ощутимых положительных результатов.
167
УКРАИНСКИЙ ИНСТИТУТ АНАЛИЗА И
МЕНЕДЖМЕНТА ПОЛИТИКИ
Цена реформ. Реформа децентрализации.
Декабрь 2018
Киев
Авторы исследования:
Руслан Бортник
Даниил Богатырёв
Директор
Бортник Руслан Олегович
Тел.: +38 093 757 75 65
uiamp2012@gmail.com
http://uiamp.org.ua
168
Реформа децентрализации
В 2014 . в Украине стартовал процесс децентрализации.
Он включает в себя два блока:
• Административно-территориальная реформа с созда-
нием объединенных территориальных общин
• Бюджетная децентрализация
В рамках бюджетной децентрализации изме-
нены источники наполнения местных бюджетов.
Суть изменений такова:
• Из государственного бюджета передана плата за предостав-
ление административных услуг (кроме 50% административного
сбора за госрегистрацию прав на недвижимое имущество и госу-
дарственную регистрацию юридических/физических лиц – пред-
принимателей), а также – государственной пошлины.
• Увеличен процент зачисления экологического налога с 35 до
80%.
• С 2015 года расширена база налога на недвижимость путем
включения в налогообложение коммерческого (нежилого) иму-
щества.
• С 2015 года введен сбор с розничных продаж подакцизных
товаров (пиво, алкогольные напитки, табачные изделия, нефте-
продукты) по ставке в диапазоне от 2 % до 5 % стоимости реали-
зованного товара вместо сбора за виноградарство, садоводство и
хмелеводство, который будет поступать в местные бюджеты.
• За местными бюджетами закреплены стабильные источники
– налог на доходы физических лиц по новым нормативам (бюд-
жеты городов областного значения, районов – 60%, областные
бюджеты – 15%, бюджет г. Киева – 40%) и 10% от налога на при-
быль в областные бюджеты; Стоит отметить, что ранее, до начала
реформы, в распоряжении местных бюджетов оставалось 100%
НДФЛ (Киева – 50%).
169
Изменение доходов местных бюджетов
• Президент и правительство рапортуют о росте собственных
доходов местных бюджетов с 68,6 млрд. до 192,7 млрд. грн. с 2014
по 2017 гг. На деле, ситуация обстоит несколько иначе:
• Из-за девальвации, в долларовом эквиваленте за указанный
период, доходы местных бюджетов Украины уменьшились чуть
более, чем на 1 млрд. долларов (с 8,8 млрд. до 7,24 млрд.). Если
же сравнивать с 2013 годом, доходы местных бюджетов упали на
5,86 млрд. долларов.
• Стоит также делать поправку на инфляцию, которая в 2014
году составила 24,9%, а в 2015 – 43,3%.).
Изменение доходов местных бюджетов
170
Увеличение зависимости местных бюджетов от
трансфертов
Анализ динамики межбюджетных трансфертов за 2010 – 2016
годы показал, что почти все разновидности трансфертов с каж-
дым годом увеличиваются. По данным Государственного казна-
чейства Украины, в 2016 г. было перечислено 195,4 млрд. грн.
межбюджетных трансфертов из государственного бюджета в
местные, что на 210% превышает объём трансфертов в 2010 г.
• В 2013 году размер трансфертов составил 115,8 млрд грн.
(125% от собственных доходов местных бюджетов).
• В 2016 – 170,6 млрд грн. (115% от собственных доходов).
• В 2017 – 272,9 млрд. грн. (141% от собственных доходов).
Виды трансфертов:
• Базовая дотация
Бюрократический язык объясняет её как «результат и средство
выравнивания налоговой платёжеспособности местных бюдже-
тов». По факту, это означает то, что у «богатых» территориальных
общин и областей, которых не так много, изымаются «излишки»
собранных ими налогов и направляются в «бедные» администра-
тивные единицы, где собранные налоги не покрывают план по
затратам. Типичная «уравниловка» советского образца.
171
Виды трансфертов:
• Дополнительные дотации
Здесь картина ещё интересней. Официально, эти дотации на-
правляются на финансирование переданных из госбюджета за-
трат на содержание учреждений образования и здравоохранения,
а также – компенсацию потерь местных бюджетов, вызванных
введением государством льгот на уплату земельного налога. То
есть, государство и дальше продолжает финансировать учрежде-
ния, переданные на баланс местных органов власти, однако те-
перь всю ответственность за возникающие в них проблемы несут
именно городские, поселковые советы, и ОТО, а не центральные
и региональные аппараты министерств.
Виды трансфертов:
• Субвенции
Делятся на два вида: образовательную и медицинскую.
Этот вид трансфертов – прямая производная от реформ обра-
зования и медицины, сокративших количество соответствующих
учреждений в сельской местности. Тем районам и ОТО, где оста-
лись «опорные» больницы и школы, выделяют эти субвенции, а
соседним районам, в которых и проживает большинство учени-
ков «опорных» школ и пациентов «опорных» больниц, не доста-
ётся ничего.
172
Итоги бюджетной децентрализации
• С учётом инфляции и девальвации национальной валюты, в
период с 2013 по 2017 годы, собственные доходы местных бюд-
жетов не увеличились, как рапортуют власти, а сократились. В
долларовом эквиваленте они упали с 13,1 млрд. долл. до 7,24
млрд. долл.
• Так называемые трансферты (дотации и субсидии) из цен-
трального бюджета значительно превышают собственные доходы
местных бюджетов. В 2017 году они составили 141% от задекла-
рированной суммы их доходов.
• Базовая дотация (один из основных видов трансфертов) пред-
ставляет собой ни что иное, как реинкарнацию старой доброй си-
стемы, в которой «излишки» от регионов-доноров перераспреде-
ляются дотационным регионам.
• Дополнительные дотации содержат в себе финансирование
(существенно урезанное) учреждений, переданных на местный
баланс, включая больницы, школы, и ПТУ. По факту, государство
продолжает их финансировать, но ответственность за урезание
средств на их содержание возложило на местные органы.
173
Административно-территориальная реформа
Административно-территориальная реформа предполага-
етформирование нового административно-территориального
устройства государства, состоящего из трёх уровней:
• Базовый
Его административно-территориальными единицами станут
общины, созданные путём объединения сельских и поселковых
советов близлежащих населённых пунктов. На сегодняшний
день создано 838 подобных общин (57,7% от запланированного
на 2020 г. финального количества объединённых общин – 1450).
• Районный
Здесь всё остаётся без изменений.
• Региональный
Здесь, как и в предыдущем пункте, никаких пересмотров гра-
ниц регионов (областей, городов национального подчинения, и
автономной республики) не предусмотрено.
Цели реформы:
• Усиление правовых, организационных, и материальных ре-
сурсов территориальных общин;
• Повышение качества и доступности публичных услуг;
• Введение механизма государственного и общественного кон-
троля за оказанием публичных услуг;
• Внедрение стандартов качества публичных услуг, и т. п.
174
Диспропорция чиновников
Одной из помех на пути к реформе административно-терри-
ториального устройства стала диспропорция между чиновника-
ми местных органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления. В 2015 г. первых насчитывалось три четверти,
а вторых – всего четверть. При объединении территориальных
общин, эта пропорция практически не изменилась. Между тем,
данный показатель является ключевым при определении реаль-
ной, а не декларативной децентрализации. Чиновники испол-
нительной ветви районного и, тем более, областного уровня, не
смогут эффективно реагировать на нужды и чаяния граждан даже
если их будет в 3 раза больше, чем работников органов местного
самоуправления. Именно поэтому, в соседних странах, успешно
проведших административно-территориальную реформу, данная
пропорция выглядит с точностью до наоборот. Например, в Поль-
ше на одного чиновника местной исполнительной власти прихо-
дится 3 работника органов местного самоуправления.
Законодательное регулирование
Законодательным актом, регламентирующим объединение
территориальных общин, стал принятый в 2015 году закон «О
добровольном объединении территориальных общин». Согласно
его основным положениям, добровольное объединение террито-
риальных общин сел, поселков, и городов осуществляется с со-
блюдением следующих принципов:
• Конституционности и законности;
• Добровольности;
• Экономической эффективности;
• Государственной поддержки;
• Повсеместности местного самоуправления;
• Прозрачности и открытости;
• Ответственности.
175
Проблемы с внедрением
• На данный момент, наибольшее количество вопросов вызы-
вает принцип «повсеместности».
Согласно данным правительственного портала «Децентрали-
зация», сегодня в Украине существует 838 объединённых тер-
риториальных общин, население которых составляет 6 864 882
человек. При этом, согласно официальным данным (из которых
и исходит правительственный портал при определении количе-
ства населения ОТО, хотя они явно завышены), 31,1% населения
Украины, или 13 155 300 человек составляют сельские жители. С
учётом того, что в объединённые территориальные общины вхо-
дят не только сёла и ПГТ, но и небольшие города, можно конста-
тировать, что административно-территориальная реформа затра-
гивает меньше половины своей потенциальной аудитории.
Проблемы:
Одним из препятствий на пути объединения общин является
неразбериха с данными Госгеокадастра, возникшая в результате
беспорядочного и/или коррупционного выделения земельных на-
делов представителями сельсоветов.
• При объединении общин нередко большой проблемой ста-
новится желание более крупного населённого пункта «прикарма-
нить» земли, приписанные к соседнему небольшому селу/сёлам,
с целью их последующего распределения.
• Больше всего «земельных» проблем при объединении терри-
ториальных общин возникает вблизи крупных городов и област-
ных центров.
• Ещё одной проблемой при объединении территориальных
общин становятся критерии выбора их центров. Государство
определило их максимально просто: не более 20 километров рас-
стояния и наличие в центре общины дороги с твёрдым покрыти-
ем. Тем не менее, простое наличие дороги с твердым покрытием
ничего не решает. По словам Министра инфраструктуры, 97% до-
рог в стране находится в неудовлетворительном состоянии.
176
Сокращение количества школ и больниц
• По данным Госкомстата, в 2016 – 2017 учебном году числен-
ность образовательных учреждений, по сравнению с предыду-
щим «сезоном», сократилось на 400 единиц: с 17,3 тыс. до 16,9
тыс. На 6 тысяч сократилось и количество учителей: с 444 тыс.
до 438 тыс.
• Не лучше обстоят дела и с медицинскими учреждениями. В
2012 г. в Украине насчитывалось 2,5 тысячи больничных учреж-
дений, а в 2017 г. – уже 1,7 тысяч.
Итоги административно-территориального ком-
понента реформы децентрализации
• Создание объединённых территориальных общин проходит
медленнее, чем планировали власти. Ему мешают беспорядок в
документах о землеустройстве и желание властей более крупных
населённых пунктов получить в своё распоряжение землю более
мелких.
• Вопреки заявленным целям, объединение сельских и посел-
ковых советов в территориальные общины далеко не всегда при-
водит к улучшению качества предоставляемых административ-
ных услуг.
• Административно-территориальная реформа, проводимая в
рамках децентрализации, не учитывает существенно уменьшив-
шегося за прошедшие 27 лет населения и не меняет границы рай-
онов/областей, установленные ещё в советский период.
177
Общие выводы
• Во-первых, несмотря на то, что 2017 г. был заявлен «реша-
ющим» и едва ли не «завершающим» в деле проведения рефор-
мы, предполагавшей бюджетную децентрализацию и изменение
административно-территориального устройства, ни один из её
компонентов до сих пор (по состоянию на конец 2018 г.) не реа-
лизован полностью.
• Во-вторых, с каждым годом реформы страна уходит всё
дальше от задекларированной властями цели – роста собствен-
ных доходов местных бюджетов. Несмотря на положительную
динамику, которую демонстрирует правительственная статисти-
ка, количество трансфертов из центрального бюджета в местные
(по сути – дотаций) с каждым годом растёт и уже достигло 141%
от общей суммы собственных доходов местных бюджетов.
• В-третьих, на момент проведения исследования, админи-
стративно-территориальный компонент реформы (создание объе-
динённых территориальных общин) охватывает менее половины
своей целевой аудитории (по количеству населения) и чуть более
половины (по количеству запланированных к созданию объеди-
нённых территориальных общин). Это объясняется тем, что объе-
динение далеко не всегда влечёт за собой улучшение качества ад-
министративных и иных услуг. Основное количество чиновников
в регионах сосредоточено в органах исполнительной власти, а не
местного самоуправления, на которое возложена функция непо-
средственного контакта с людьми. Кроме того, в условиях бездо-
рожья даже 20 км, определённые как максимальное расстояние от
центра до окраины общины, становятся серьёзным препятстви-
ем, когда речь заходит о поездке в школу или больницу. Ещё одна
проблема административно-территориальной реформы – беспо-
рядок в данных Госгеокадастра о границах населённых пунктов
и желание больших городов поглотить близлежащие сёла, чтобы
распоряжаться их землёй. Это обстоятельство уже породило ряд
конфликтов, и, скорее всего, породит ещё не один в будущем.
178
Исследование № 7
из цикла «Цена реформ»
Судебная реформа
Авторский коллектив:
Даниил Богатырёв,
Руслан Бортник
Официально, последняя судебная реформа в Украине началась в
2014 г., когда была разработана её стратегия258. До этого попытки ре-
формирования предпринимались неоднократно, однако они не явля-
ются предметом данного исследования. Изначальная цель реформы
была сформулирована достаточно размыто: «достижение стандар-
тов ЕС к 2020 году». Вместе с тем, у юристов и судей, задействован-
ных в разработке данной стратегии, существовало понимание того,
что будущая реформа должна быть комплексной.
Так, руководитель Главного управления по вопросам судоу-
стройства и правовой политики Администрации президента Укра-
ины Александр Волков при разработке стратегии реформирования
судебной системы отмечал: «Судебную реформу как таковую без
конституционной реформы реализовать невозможно. До момента
внесения изменений в Конституцию следует исправлять то, что
можно. Если есть проблемы с прозрачностью судебной системы
или конкретными делами конкретных судей, то надо эти проблемы
устранять.
Европейский суд по правам человека в одном из своих решений
отмечал, что в Украине наблюдается существенный дисбаланс в ор-
ганизации распределения властей, поэтому страна должна привести
свою Конституцию в соответствие со взятыми на себя обязатель-
ствами. Следует определиться с конституционными основами су-
дебной системы.
258 Блудшая М. Новая волна судебной реформы. Вища рада правосуддя. http://
www.vru.gov.ua/mass_media/510
179
Серьезная реформа судебной системы может произойти только
на основании нового раздела «Правосудие» в Конституции259.
Кроме того, на заре реформы появилась идея не назначать судей
решением парламента, так как это «политизировало процесс».
В соответствии с принятым весной 2014 г. законом «О восста-
новлении доверия к судебной власти в Украине»260 была создана
временная специальная комиссия для проверки судей, которых по-
дозревали в «принятии неправосудных решений». Проверка прово-
дилась на протяжении одного года с момента формирования вре-
менной специальной комиссии, порядок создания которой также
был определен данным законом.
В частности, подлежали проверке судьи, которые принимали
решения об ограничении прав граждан на проведение митингов и
собраний в период с 21 ноября 2013 г. до вступления закона в силу,
об избрании меры пресечения в виде содержания под стражей лиц,
которые признаны политзаключенными, а также решения об адми-
нистративных взысканиях с участников акций протеста в период с
21 ноября 2013 г. до вступления закона в силу и решения о лишении
статуса народного депутата, и т.д.
Закон также установил новые правила формирования судейских
органов. В частности, на административные должности судьи стали
избираться путем тайного голосования из числа судей, работающих
в данном суде. Делегаты на съезд судей стали конференциями судей
общих, административных и хозяйственных судов во всех областях
Украины по принципу «один делегат от двадцати судей».
Совет судей Украины стали избирать делегаты съезда судей. Но-
выми членами Высшего совета юстиции, Высшей квалификацион-
ной комиссии судей, а также судьями Конституционного Суда Укра-
ины, которые стали назначаться съездом судей, могли быть только
лица, назначенные в соответствии с требованием данного закона.
В переходных положениях указано, что с момента вступления
259 Там же.
260 Закон України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» // Відо-
мості Верховної Ради (ВВР), 2014, № 23, ст.870. https://zakon.rada.gov.ua/laws/
show/1188-18
180
в силу этого закона полномочия членов Высшего совета юстиции
и Высшей квалификационной комиссии судей Украины прекраща-
лись, после чего данные органы формировались в соответствии с
действующим законодательством.
В народе вышеописанный закон был прозван «законом о лю-
страции судей». Так его преподносила и сама новая власть. Однако
«люстрировать» судей на практике оказалось гораздо сложнее, чем
принять закон.
Здесь стоит упомянуть о том, что, согласно классическому опре-
делению, люстрация – это законодательные ограничения, вводимые
после смены власти для ограничения прав сторонников прежней
власти261. Таким образом, люстрация (в том числе и судей) по при-
знаку их принадлежности к прежней власти не соответствует Кон-
ституции Украины, так как статья 24 последней гласит: «Не может
быть привилегий или ограничений по признакам расы, цвета кожи,
политических, религиозных и иных убеждений»262. Занятие опреде-
лённых должностей при прежней власти можно трактовать как сле-
дование определённым политическим убеждениям.
10 августа 2016 г., спустя два года после принятия закона о вос-
становлении доверия к судебной системе, глава Департамента по
вопросам люстрации Министерства юстиции Украины Татьяна Ко-
заченко заявила, что в Украине люстрация судебной системы фак-
тически не состоялась263. По её мнению, этого не произошло «из-за
огромного сопротивления судебной системы».
Отчасти Т. Козаченко была права. Зная законодательную базу и
имея обширные связи в системе правосудия, уволенные судьи без
труда восстанавливались в должностях, доказывая незаконность
своего увольнения.
261 Ларин А. Люстрация как основание ограничения избирательного пра-
ва. https://cyberleninka.ru/article/n/lyustratsiya-kak-osnovanie-ogranicheniya-izbiratelnogo-prava
262 Конституція України. https://www.president.gov.ua/documents/constitution
263 В Украине люстрация судебной системы фактически не состоялась – Ми-
нюст. УНИАН. https://www.unian.net/politics/1463343-v-ukraine-lyustratsiya-sudebnoy-sistemyi-fakticheski-ne-sostoyalas-minyust.html
181
Таким образом, можно констатировать, что первый и самый им-
пульсивный акт судебной реформы не удался.
Следующей попыткой реформировать судебную систему стал
вступивший в силу в марте 2015 г. закон «Об обеспечении права на
справедливый суд»264. Его основными нововведениями стали: воз-
вращение права принятия финального решения в спорных делах
Верховному Суду Украины, разрешение одному судье возглавлять
суд не более одного срока, а также прохождение всеми судьями ква-
лификационной оценки, включающей любую информацию о работе
судьи.
Результатом квалификационной оценки и более подробной де-
тализации требований по «перетряхиванию» судейского корпуса в
законах, речь о которых пойдёт ниже, стало сокращение количества
судей с 2015 г. по лето 2018 г. на 3,2 тысячи человек. Об этом в на-
чале августа 2018 г. сообщил председатель Высшей квалификаци-
онной комиссии судей (ВККСУ) Сергей Козьяков265. По его словам,
когда начал работу новый состав ВККСУ (2015 г.), в Украине рабо-
тали около 9 тысяч судей, а по состоянию на лето 2018 г. их число
уменьшилось до 5,8 тысячи.
Сам С. Козьяков тогда прокомментировал эти итоги реформы
так: «Потому что у нас требования были людей и политиков, чтобы
провести реформу серьезную из двух составляющих – это очищение
и обновление. К сожалению, очистка происходит гораздо быстрее,
чем обновление»266. Он также рассказал, что в 2016 г. совместно с
Национальным антикоррупционным бюро ВККСУ начала процеду-
ру первичного квалификационного оценивания. «В прямом эфире
фактически задавали много неприятных вопросов о состоянии и
так далее. Всего 350 судей оценили мы сначала, а в последующие
264 Закон України «Про забезпечення права на справедливий суд» // Відомості
Верховної Ради (ВВР), 2015, № 18, № 19-20, ст.132. https://zakon.rada.gov.ua/
laws/show/192-19
265 С 2015 года количество судей в Украине уменьшилось более чем на треть,
– ВККСУ. Цензор.net. https://censor.net.ua/news/3081180/s_2015_goda_kolichestvo_
sudeyi_v_ukraine_umenshilos_bolee_chem_na_tret_vkksu
266 Там же.
182
четыре месяца уволились по собственному желанию более 1,5 ты-
сяч судей», – заявил С. Козьяков267.
Вместе с количеством судей сократилось и число судов. В июне
2018 г. эксперт Стратегической группы советников по поддержке
реформ в Украине Люба Бердсли рапортовала о том, что на цен-
тральном уровне Верховный суд поглотил четыре Высших специ-
ализированных суда, что позволило сократить число судей вдвое, а
на региональном и местном уровнях количество судов сократилось
с 764 до 380268.
На сегодняшний день в Украине есть 22 суда, в которых не рас-
сматривают дела и в целом не совершается правосудие. Об этом 13
августа 2018 г. заявил председатель Совета судей Украины Олег Тка-
чук. «В Украине из более 8 тыс. судей работает сейчас 5,200 тыс.
Возможно, несколько меньше, несколько больше – проходит квали-
фикационное оценивание, судьи подают заявления на увольнение и
так далее. То есть, нехватка судейских кадров и судов как таковых в
государстве – очевидна», – сказал О. Ткачук269.
Говоря о сокращении числа судов и судей, нельзя обойти внима-
нием и тему затрат на судебную систему. Согласно отчету Европей-
ской комиссии по эффективности юстиции (CEPEJ) Совета Европы,
опубликованному в 2016 г., бюджет Украины, выделенный на нуж-
ды судебной системы, в пересчёте на каждого жителя составлял 8,1
евро. Эта сумма была почти в восемь раз ниже средней по Европе
– 64,5 евро – и в 26 раз ниже максимального показателя среди стран
ЕС, который был зафиксирован в Швейцарии – 214,8 евро на душу
населения270.
В целом в Европе самый низкий государственный бюджет, вы-
деленный для судебной системы на душу населения в 2016 г., был
267 Там же.
268 Бердсли Л. Реформа правосудия в Украине: прогресс есть. Украинская правда.
https://www.pravda.com.ua/rus/columns/2018/06/19/7183788/
269 В Совете судей рассказали, сколько судов в Украине не работают. Сегодня.
https://www.segodnya.ua/politics/v-sovete-sudey-rasskazali-skolko-sudov-v-ukraine-ne-rabotayut-1162618.html
270 Расходы Украины на судебную систему в 26 раз ниже среднеевропейских
– Совет Европы. Fi.Новости. https://news.finance.ua/ru/news/-/435953/rashody-ukrainy-na-sudebnuyu-sistemu-v-26-raz-nizhe-sredneevropejskih-sovet-evropy
183
зафиксирован в Азербайджане (7,8 евро), Молдове (8,3 евро) и Ар-
мении (8,4 евро)271.
Стоит отметить, что одной из целей судебной реформы в Укра-
ине изначально было названо сокращение расходов на содержа-
ние судебной системы. Тем не менее, можно констатировать, что,
в сравнении со странами ЕС, равнение на которые декларируется в
качестве государственной политики, Украина тратит на правосудие
слишком мало, и это вполне может являться одной из причин его
неэффективности.
Что же касается расходов на судебную систему Украины, в аб-
солютных цифрах они растут (а не уменьшаются, как было заде-
кларировано) год от года. Так, на финансирование Аппарата Госу-
дарственной судебной администрации Украины из общего фонда
государственного бюджета в 2018 г. было выделено 10 млрд. 687
млн. грн.272, что на 61% больше, чем в 2017 г. (6 млрд. 632 млн. грн.).
Бюджет-2019 предусматривает ассигнование на аналогичные цели
13,6 млрд. грн.273
Что касается зарплат судей, с 2014 г. они повысились. С 1 января
2018 г. (по состоянию на начало 2019 г.) базовый размер должност-
ного оклада судьи составляет: для судьи местного суда – 20 прожи-
точных минимумов (37 060 грн.), для судьи апелляционного суда и
высшего специализированного суда – 30 прожиточных минимумов
(55 590 грн.)274.
При этом зарплаты административных сотрудников судов оста-
ются крайне низкими. Так, должностной оклад помощника судьи
местного суда составляет 7900 грн., апелляционного суда – 9600
грн., секретаря судебного заседания местного суда – 3500 грн., апел-
271 Там же.
272 Расходы на суды в 2018 году вырастут на 60% – проект госбюджета.
ZN.ua. https://zn.ua/UKRAINE/rashody-na-sudy-v-2018-godu-vyrastut-na-60-proekt-gosbyudzheta-260401_.html
273 Бюджет-2019: сколько денег получит судебная система. Судебно-юридиче-
ская газета. https://sud.ua/ru/news/publication/125484-byudzhet-2019-skolko-deneg-poluchit-sudebnaya-sistema
274 В 2018 году разрыв в зарплате судей будет ещё больше, – Монич. Закон и
бизнес. https://zib.com.ua/ru/131564-v_2018_godu_razriv_v_zarplate_sudey_budet_
esche_bolshe__moni.html
184
ляционного суда – 4400 грн., судебного распорядителя местного
суда – 2643 грн., апелляционного суда – 3600 грн.275
Из вышеприведённых данных следует, что несмотря на повыше-
ние затрат на судебную систему, далеко не все её сотрудники полу-
чают достойную зарплату.
Нововведения, предусмотренные законами «О внесении из-
менений в Конституцию Украины (о правосудии)» и «О судоу-
стройстве и статусе судей»
29 июня 2016 г. был опубликован Закон Украины «О внесении
изменений в Конституцию Украины (о правосудии)»276, который
вступил в силу с 30 сентября 2016 г., за исключением положений
о возможности признания Украиной юрисдикции Международного
уголовного суда на условиях, определенных Римским уставом, ко-
торые вступят в силу через три года после публикации этого закона.
Кроме того, 16 июля 2016 г. был опубликован Закон Украины «О
судоустройстве и статусе судей»277, изложенный в новой редакции и
направленный на имплементацию изменений, введенных Законом о
правосудии. Судебная реформа предполагает следующие концепту-
альные изменения278:
275 Обнародованы размеры зарплат работников судебной системы в 2018 году.
Закон и бизнес. https://zib.com.ua/ru/131639-obnarodovani_razmeri_zarplat_
rabotnikov_sudebnoy_sistemi_v_2.html
276 Закон України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуд-
дя)» // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2016, № 28, ст. 532. http://zakon.rada.
gov.ua/laws/show/1401-19
277 Закон України «Про судоустрій і статус суддів» // Відомості Верховної Ради
(ВВР), 2016, № 31, ст. 545. http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1402-19
278 Судебная реформа в Украине. Asters. https://www.asterslaw.com/ru/press_
center/publications/judicial_reform_in_ukraine/
185
186
Таблица - «Судебная реформа в Украине»279
1. Изменения системы судов
Закон о судоустройстве внедряет трехзвенную систему судоу-
стройства, в которую вошли местные суды, апелляционные суды и
Верховный Суд, осуществляющий функции кассационной инстан-
ции (здесь есть прямое противоречие с Конституцией, о чём пойдёт
речь ниже). Для рассмотрения отдельных категорий дел в системе
судоустройства будут действовать высшие специализированные
суды. В состав Верховного Суда входит Большая Палата Верховного
Суда, Кассационный административный суд, Кассационный хозяй-
ственный суд, Кассационный уголовный суд и Кассационный граж-
данский суд.
Реструктуризация Верховного Суда должна была быть осущест-
влена в течение шести месяцев со дня вступления в силу Закона о
судоустройстве (то есть – в конце 2016 г.). Тем не менее, процесс
продлился до начала ноября 2017 г. (затянулся почти на год дольше
прописанных в законе сроков), когда президент назначил 114 судей
Верховного Суда280. Весь процесс, при этом, выглядел так.
Высший совет правосудия в течение 14-25 сентября 2017 г. рас-
смотрел 120 материалов о внесении представления Президенту о
назначении на должности судей Кассационного хозяйственного,
Кассационного административного, Кассационного уголовного,
Кассационного гражданского судов в составе Верховного суда. 29
сентября 2017 г. Высший совет правосудия одобрил внести пред-
ставление Президенту о назначении 111 кандидатов на должности
судей кассационных судов в составе Верховного суда. В то же вре-
мя ВСП отложил рассмотрение материалов по семи кандидатам на
должности судей Верховного суда. Причинами этого стали нерас-
279 Судова реформа в Україні. Ukraine Crisis Media Centre. http://uacrisis.org/
ua/44463-ukrainian-sudova-reforma-v-ukrayini
280 Новый Верховный суд: Порошенко сегодня назначит 114 судей. Укринформ.
https://www.ukrinform.ru/rubric-polytics/2341861-novyj-verhovnyj-sud-porosenko-segodna-naznacit-114-sudej.html
187
смотренные дисциплинарные производства в отношении действую-
щих судей; наличие дисциплинарных жалоб, требующих проверки
до решения вопроса назначения кандидатов на должности; посту-
пления обращений относительно кандидата, которые требовали до-
полнительного изучения.
Во время заседания 9 ноября 2017 г. ВСП рассмотрел вопрос
о внесении представления Президенту о назначении ещё трех су-
дей на должности в Кассационном уголовном суде и Кассационном
гражданском суде в составе Верховного суда.
Таким образом, Высшим советом правосудия был сформирован
список из 114 судей Верховного суда, которых 11 ноября 2017 г. на-
значил на должности президент. 30 августа 2018 г. он назначил ещё
трёх судей281.
Критика процесса создания Верховного суда в профессиональ-
ных юридических кругах связана как с чрезмерной ролью прези-
дента в назначении судей (передача этих полномочий от парламента
президенту подавалась под соусом «сокращения политического вли-
яния на судебную систему», однако теперь такое влияние сосредо-
точилось в одних руках), так и с неопределённостью правовых ню-
ансов его формирования (как уже отмечалось выше, ВС должен был
быть сформирован за полгода, а на деле этот процесс занял почти
полтора; кроме того, в Конституции говорится, что новый суд дол-
жен создаваться отдельным законом, а принятия закона о Верховном
суде Украины так и не состоялось282.
Отдельно стоит остановиться на вопросе формирования Высше-
го совета правосудия, который, согласно закону «О судоустройстве
и статусе судей», отвечает за подачу кандидатур на судейские долж-
ности на утверждение президенту. В полномочия ВСП входит назна-
чение и увольнение судей, а также рассмотрение в отношении них
дисциплинарных дел. Данная структура пришла на смену существо-
вавшему ранее Высшему совету юстиции, и именно на неё ложит-
281 Президент назначил трех судей Верховного Суда. Судебно-юридическая
газета. https://sud.ua/ru/news/publication/124430-prezident-naznachil-trekh-sudey-verkhovnogo-suda
282 ВС: легитимность под вопросом. Закон и бизнес. https://zib.com.ua/
ru/130612-o_chem_zabili_reformatori_sozdavaya_verhovniy_sud_.html
188
ся ответственность за формирование судейского корпуса. Сейчас у
Банковой в ВСП есть подконтрольное большинство. По различным
оценкам, президенту и его партнерам верны 16 «штыков» при доста-
точном кворуме в полтора десятка членов. Высший Совет превра-
тился в удобный орган для тотального контроля за судейским кор-
пусом283. Таким образом, любые решения данной структуры могут
быть признаны потенциально заангажированными, особенно когда
речь идёт о назначении судей Верховного суда.
2. Специализация
Учитывая специфику определенных категорий дел, планиро-
валось внедрить Высший суд по вопросам интеллектуальной соб-
ственности и Высший антикоррупционный суд, которые должны
были действовать как суды первой инстанции по рассмотрению
отдельных категорий дел, отнесенных к их юрисдикции, и должны
были быть созданы в течение 12 месяцев со дня вступления в силу
закона.
Как нам известно, эпопея с созданием Высшего антикоррупцион-
ного суда продолжается до сих пор. Вплоть до начала весны 2018 г.,
фракции парламентской коалиции вообще отрицали необходимость
его учреждения. Затем после того, как западные партнёры, в лице
ЕС и МВФ «дожали» украинские власти, закон «О Высшем анти-
коррупционном суде» всё же был принят. Однако данный суд до сих
пор не создан. По состоянию на момент проведения исследования
процесс его формирования находился на стадии отбора кандидатов.
Между тем, столь продолжительное формирование антикоррупци-
онного суда является ничем иным, как саботажем норм одного из
двух основных законов, определяющих контуры судебной реформы
в стране, так как там чётко сказано, что процесс создания данного
суда не может длиться более 12 месяцев. Впрочем, эта норма была
«перебита» (без отмены) аналогичной нормой закона «О Высшем
283 Бросок из Сахалина на Киев и исчезновение десятков тысяч долларов и евро.
Страна. https://strana.ua/articles/analysis/174563-iz-deklaratsii-hlavy-vyssheho-soveta-pravosudija-ihorja-benedisjuka-ischezli-krupnye-summy-nalichnosti.html 189
антикоррупционном суде», позволяющей тянуть с началом работы
данного органа до лета 2019 г.
Кроме того, реформой предусматривается дополнительная
специализация на уровне кассационного пересмотра дел. Так, в Кас-
сационном административном суде должны быть созданы отдель-
ные палаты для рассмотрения дел в отношении налогов, сборов и
других обязательных платежей, защиты социальных прав, избира-
тельного процесса и референдума, а также защиты политических
прав граждан, а в Кассационном хозяйственном суде – отдельные
палаты для рассмотрения дел о банкротстве, о защите прав интел-
лектуальной собственности, и дел, связанных с антимонопольным и
конкурентным законодательством, а также касательно корпоратив-
ных споров, корпоративных прав и ценных бумаг.
3. Новый порядок назначения, увольнения и ответственно-
сти судей
Мы уже мельком затрагивали эту тему выше, когда писали о
формировании нового состава Верховного суда. Теперь рассмотрим
её подробнее.
В рамках судебной реформы минимальный возрастной порог
для судей был повышен до 30 лет и установлен максимальный – 65
лет. Также была введена процедура назначения судей на основании
публичного конкурса и квалификационного оценивания. Такое на-
значение осуществляется Президентом по представлению Высшего
Совета правосудия (ранее бессрочное избрание судей осуществля-
ла Верховная Рада). Данная норма вызывает больше всего вопросов
и позволяет усомниться в искренности намерений президентского
окружения реформировать судебную систему в направлении увели-
чения её независимости. Если раньше назначение судей требовало
поиска компромисса как минимум внутри правящей парламентской
коалиции, что обеспечивало (пусть и не идеальную) систему сдер-
жек и противовесов, то теперь президент единолично принимает
подобные решения. Можно ли в такой ситуации говорить о незави-
симости назначенных судей – вопрос риторический.
190
Как и ранее, судьи назначаются на должность бессрочно. Одна-
ко, во избежание злоупотреблений, основания для их увольнения
расширены, а гарантии неприкосновенности сужены. Так, судья не
может быть привлечен к ответственности за принятое им судебное
решение, в то время как совершение им преступления или дисци-
плинарного проступка будет иметь следствием привлечение к ответ-
ственности на общих основаниях.
Также определен исчерпывающий перечень оснований для уволь-
нения судьи, который охватывает, в частности, такие основания как:
совершение судьей существенного дисциплинарного проступка,
грубое или систематическое пренебрежение своими обязанностя-
ми, что является несовместимым со статусом судьи или определи-
ло его несоответствие занимаемой должности, а также нарушение
судьей обязанности подтвердить законность источника происхожде-
ния имущества. Высшему совету правосудия (сформированному из
Высшего совета юстиции) предоставлены полномочия, среди про-
чего, принимать решение об увольнении судьи с должности, давать
согласие на задержание судьи или содержание его под стражей и
принимать решение о временном отстранении судьи от осущест-
вления правосудия. Кроме того, в течение двухлетнего переходного
периода (закончился летом 2018 г.) президент был наделен полно-
мочиями осуществлять перевод всех судей из одного суда в другой,
а соответствующие полномочия Высшего совета правосудия в этой
сфере были отсрочены. Данная норма также показывает истинные
намерения реформаторов судебной системы – максимально расши-
рить полномочия президента с тем, чтобы он смог сформировать
полностью лояльный к себе судейский корпус.
Следует отметить, что Закон о правосудии предусматривает, что
полномочия судей, ранее назначенных на должность сроком на пять
лет, прекращаются с окончанием срока, на который они были назна-
чены. В дальнейшем такие судьи могут быть назначены на долж-
ность в общем порядке. Судьи, которые ранее были избраны бес-
срочно, продолжают осуществлять свои полномочия. Вместе с тем,
законом о правосудии предусмотрено проведение оценки соответ-
ствия занимаемой должности всех без исключения судей. Определе-
ние по результатам такой оценки несоответствия судьи занимаемой
191
должности по критериям компетентности, профессиональной этики
или добропорядочности, или отказ судьи от указанного оценивания,
являются основаниями для увольнения судьи с должности.
Летом 2018 г. Высшая квалификационная комиссия судей сооб-
щила, что по результатам квалификационного оценивания 17%, или
238 судей, уже были уволены или подлежат увольнению284. Как от-
мечается, по состоянию на 30 июля 2018 г. оценивание завершено
в отношении 1385 судей местных и апелляционных судов. Из них
1147 судей (83%) успешно прошли эту процедуру и признаны соот-
ветствующими занимаемой должности. Остальные 238 (17%) судей
подлежат увольнению или уже уволены, в частности: 127 судей (9%)
не подтвердили соответствия занимаемой должности – 83 судьи не
сдали экзамена и 44 судьи не прошли собеседования с членами Ко-
миссии; 111 судей (8%) уволены, среди прочего, по собственному
желанию или их полномочия во время оценивания были прекраще-
ны. Судей, в отношении которых начато оценивание, но нет оконча-
тельных результатов по причинам объявления перерыва или прио-
становки квалификационного оценивания, – 292.
За бюрократическими формулировками сложно выявить, кто
именно из судей был уволен по объективным причинам, а кто – по
указанию «сверху», однако можно предположить, что самым сомни-
тельным во всей процедуре оценивания является этап собеседова-
ния с членами комиссии, на которых имеет серьёзное влияние пре-
зидент.
4. Итоги работы судов
Основными итогами работы судов принято считать соотношение
количества обвинительных и оправдательных приговоров, а также
– способность выносить приговоры по резонансным делам, имею-
щим существенное общественно-политическое значение.
284 За результатами кваліфікаційного оцінювання 17%, або 238 суддів, вже
звільнено або підлягають звільненню. Вища кваліфікаційна комісія суддів. https://
vkksu.gov.ua/ua/news/za-riezultatami-kwalifikacijnogo-ociniuwannia-17-abo-238-suddiw-wzie-zwilnieno-abo-pidliagaiut-zwilnienniu/
192
Говоря об этих показателях, стоит отметить, что в 2016 г. мест-
ными судами было оглашено приговоры в отношении 86 744 лиц.
Из них оправдали 314 человек, что составляет 0,36%. В 2017 г. про-
цент оправдательных приговоров составил 0,29%285. Для сравнения,
в Японии оправдывают 1%, в Нидерландах – 10%, в Великобрита-
нии – 20%, в США – 20% (из тех, кто не стал сотрудничать со
следствием)286.
Из вышеприведённого следует, что «отреформированная» укра-
инская судебная система по своему обвинительному уклону и ми-
зерному количеству оправдательных приговоров может сравниться
разве что с российской (в РФ в 2016 г. процент обвинительных при-
говоров также составил 0,36%, в 2015 – 0,43%, а в 2014 г. – 0,54%287),
а никак не с судебными системами либеральных демократий Запада.
Одним из ярчайших итогов реформирования судебной системы
Украины по праву можно считать дело судьи Днепровского район-
ного суда Киева Николая Чауса. 9 августа 2016 г. он был задержан
при получении взятки в $150 000. Взятка была для вынесения «нуж-
ного решения» в уголовном производстве по торговле наркотиками.
«Николай Чаус подозревал, что им занимается НАБУ, и потребовал
поднять взятку со $100000 до $150000», – заявил глава Националь-
ного антикоррупционного бюро Артем Сытник. Полученные день-
ги судья закапывал на своём огороде в литровых банках. Несмотря
на то, что судью поймали на взятке арестовать его не смогли, так
как Верховная Рада не дала на это разрешения. Запрос о согласии
на задержание Н. Чауса послали в Верховную Раду. На следующий
день после уличения в крупной валютной взятке судья на работу не
пришел.
11 августа 2016 г. детективы Национального антикоррупционно-
го бюро Украины провели обыск у Н. Чауса.
285 Горобец А. Где оправдательные приговоры? Презумпция невиновности
и практика. Лига.net. https://www.liga.net/society/opinion/gde-opravdatelnye-prigovory-prezumptsiya-nevinovnosti-i-praktika
286 99,64%. С такой вероятностью вас признают виновным, если дело дойдет до
суда. Новая газета. https://www.novayagazeta.ru/articles/2017/08/11/73453-pered-kem-vy-opravdyvaetes
287 Там же.
193
14 ноября 2016 г. пресс-служба Национального антикоррупцион-
ного бюро Украины сообщила о том, что 11 ноября 2016 г. Интерпол
объявил в международный розыск судью Днепровского районного
суда Киева Николая Чауса. Последний нелегально перешел грани-
цу в Молдову и сдался властям. Украина потребовала экстрадиции,
и пока дело было на рассмотрении, Н. Чаус якобы был обнаружен
мертвым в квартире со множественными ножевыми ранениями.
Позже оказалось, что это неправда, Н. Чаус жив, находится под до-
машним арестом и ожидает экстрадиции в Украину. По состоянию
на начало 2019 г. ожидание экстрадиции одиозного «служителя Фе-
миды» продолжается288.
Ещё одним резонансным «достижением» отреформированной
судебной системы является история судьи Антона Чернушенко,
тянущаяся с 2015 г. 19 июня 2015 г. в его рабочем кабинете в зда-
нии Апелляционного суда Киева состоялся обыск, который прове-
ли сотрудники Генеральной прокуратуры и СБУ. Судью обвинили
в совершении правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 375 (Вы-
несение судьей заведомо неправосудного решения) и ч. 2 ст. 376-1
(Вмешательство в деятельность судебных органов) УК289.
Судье вменяли факты вмешательства в работу автоматизирован-
ной системы распределения дел. Это, по версии следствия, привело
к тому, что Антон Чернушенко лично решал, какому судье рассма-
тривать какое дело, в том числе и с политическим подтекстом.
30 июня 2015 г. Верховная Рада дала согласие на задержание и
арест Антона Чернушенко.
2 июля 2015 г. был задержан сын судьи Дмитрий Чернушенко,
которого следствие заподозрило в том, что он влиял на распределе-
ние дел в Апелляционном суде столицы.
Впрочем, привлечь Антона Чернушенко к ответственности так и
не удалось. 7 июля 2015 г. ГПУ сообщила, что судья уехал из Киева,
288 Сбежавший в Молдову судья Чаус временно отстранен от должности, –
ВСП. Цензор.net. https://censor.net.ua/news/458046/sbejavshiyi_v_moldovu_sudya_
chaus_vremenno_otstranen_ot_doljnosti_vsp
289 Уволен бывший председатель апелляционного суда Киева. Суд.ua. https://sud.
ua/ru/news/publication/119180-uvolen-byvshiy-predsedatel-apellyatsionnogo-suda-kieva
194
и объявила его в розыск. По данным следствия, Антон Чернушенко
уехал в Россию.
Впоследствии беглый судья опубликовал ряд видеообращений, в
которых рассказал о санкциях, которые судьи Апелляционного суда
Киева выдавали на прослушивание тех или иных лиц, например, из-
вестных политиков, дипломатов и представителей различных ино-
странных миссий в Украине.
Уволить судью пытался Высший совет юстиции, но в силу раз-
ных причин это не произошло. В 2016 г. А. Чернушенко пытался
даже уйти в отставку, но этого ему сделать не удалось.
Рассматривать дело Антона Чернушенко Высший совет право-
судия начал 2 апреля 2018 года, после чего уволил его лишь 29 мая
2018 г. О привлечении А. Чернушенко к уголовной ответственности
речь, похоже, уже не идёт.
Другой показатель, красочно описывающий результаты судебной
реформы в Украине – её места в международных рейтингах. Так, по
итогам рейтинга верховенства права, составленного международ-
ной организацией World Justice Project в 2017 г., Украина оказалась
на 77 месте (из 113)290. В 2016 г. она занимала 78 позицию, а в доре-
форменном 2012 г. в аналогичном рейтинге наша страна занимала
79 позицию по показателю «Эффективность уголовной юстиции»291,
правда, тогда оценивали всего 97 стран.
Прогресс в 2 позиции в данном международном рейтинге крайне
сложно назвать «выдающимся достижением реформы».
5. Попытки реформировать институт адвокатуры
6 сентября 2018 г. в Раду был внесён проект закона «Об адво-
катуре и адвокатской деятельности» № 9055, инициированный
290 World Justice Project: Украина стала 77-ой в мировом рейтинге верховенства
права. ДС. http://www.dsnews.ua/politics/world-justice-project-ukraina-stala-77-oy-v-mirovom-reytinge-verhovenstva-04022018133700
291 Уровень верховенства права в Украине оценили на тройку. LB.ua. https://lb.ua/
news/2012/11/28/180602_uroven_verhovenstva_prava_ukraine.html
195
президентом292. Данный законопроект вызвал бурную критическую
реакцию в профессиональном сообществе.
8 октября 2018 г., в День юриста, в социальной сети Facebook
начался массовый флешмоб адвокатов, которые выразили протест
против президентского законопроекта293. По мнению представите-
лей юридического сообщества, документ существенно ограничива-
ет адвокатскую независимость и сужает права адвокатов. Юристы
отмечают, что анализ положений законопроекта в разрезе адвокат-
ской деятельности свидетельствует о наличии реальной угрозы по-
тери адвокатами независимости, и, как результат, лишения граждан
Украины на годы вперед их права на эффективную защиту.
«За нескрываемым желанием изменить профильный закон стоят
призрачные идеи сделать адвокатуру слабой и зависимой, а адвока-
тов – управляемыми», – писали адвокаты с призывом поддержать
инициативу против законопроекта294.
Ведущие юристы страны приняли участие во флешмобе и выра-
зили таким образом свое отношение к законопроекту, подчеркивая,
что, если он будет принят, государству в лице органов правопоряд-
ка значительно проще будет избавиться от «строптивого» адвоката,
чем выстраивать свою правовую позицию в подконтрольном госу-
дарству суде. Адвокаты хотят привлечь внимание власти, депутатов,
общественности и всего общества к рискам риски законопроекта №
9055. Некоторые из них обратили внимание, что подобные нормы
недавно были приняты в самопровозглашенной «ДНР»295.
Что касается сути президентского законопроекта, он содержит
два блока: кардинальные изменения системы адвокатского самоу-
правления и новые права адвокатов. При этом, ни одну из этих задач
законопроект не решает, что и вызвало публичный протест и адво-
катского сообщества, и правозащитных организаций. Более того, ре-
292 Проект Закону про адвокатуру та адвокатську діяльність. Верховна Рада
України. http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=64557
293 Какие риски и угрозы несет президентский законопроект об адвокатуре. UN.
https://ukranews.com/publication/2548-kakye-rysky-y-ugrozy-neset-prezydentskyy-zakonoproekt-ob-advokature
294 Там же.
295 Там же.
196
ализация законопроекта может привести к противоположному эф-
фекту – параличу самоуправления и бесправию адвоката в процессе.
Когда будет достигнут кумулятивный эффект этих двух тенденций,
адвокатура как профессиональный институт перестанет существо-
вать.
Наибольшее сопротивление у адвокатов вызывают заложенные
в законопроекте правки в УПК о так называемом «злоупотребле-
нии процессуальными правами». На усмотрение судьи, многие дей-
ствия адвоката могут быть признаны нарушением с дальнейшими
санкциями против защитника. Ходатайства, жалобы и отводы могут
превратиться из тактики защиты в злоупотребление, если так решит
судья. За неявку в заседание эту норму можно применить к адвокату,
а к прокурору нельзя.
Законопроект содержит много преференций в пользу прокура-
туры, начиная от доступа в адвокатскую профессию и заканчивая
вручением адвокатам подозрений в упрощенном порядке. По дей-
ствующему законодательству, если подозрение вручает следователь,
то он нарушает права адвоката как специального субъекта. Часто это
расценивается как форма давления на адвокатов.
Если новый законопроект будет принят, у прокуроров появятся
расширенные возможности временно отстранять адвокатов, заме-
няя их госзащитниками из системы бесплатной правовой помощи
по сути в любой невыгодной обвинению ситуации. Документ также
предусматривает полную «перезагрузку» (ликвидацию) всех орга-
нов адвокатского самоуправления и избрания новых, что напрямую
повлияет на защищенность и законный статус каждого адвоката.
Подводя итоги раздела, посвящённого изменениям в судебной
системе Украины, внесённым законами «О внесении изменений в
Конституцию Украины (о правосудии)» и «О судоустройстве и ста-
тусе судей», отметим следующие моменты:
• Высший совет юстиции был заменён Высшим советом правосу-
дия, в котором президент имеет большинство лояльных ему членов;
• право назначать судей перешло от Верховной Рады президенту,
что изначально подавалось как «снижение политического влияния
197
на процесс назначения судей», но на деле привело к сосредоточе-
нию этого влияния в одних руках.
• несмотря на то, что назначенные ранее судьи сохранили свои
посты, механизм квалификационного оценивания, предусмотрен-
ный новыми законами, позволяет отсеивать наиболее нелояльных
власти судей под предлогом несоответствия занимаемой должности,
или непрохождения «собеседования» с членами ВККС;
• в целом, принятие двух вышеупомянутых законов было направ-
лено скорее не на реформирование судебной системы, а на её подчи-
нение президенту, в которое в итоге и вылилось.
• украинская система правосудия сохранила свой «обвинитель-
ный» уклон с мизерным количеством оправдательных приговоров.
Вместе с тем, по наиболее резонансным делам добиться вынесения
решений так и не удалось;
• мизерный процент обвинительных приговоров, обилие вопи-
ющих резонансных дел и стабильно низкие места Украины в рей-
тингах правосудия говорят о провале реформы, а попытки сделать
адвокатуру «ручной» ещё более усугубляют впечатление от итогов
реформирования.
Нововведения, предусмотренные законом «О внесении изме-
нений в Хозяйственный процессуальный кодекс Украины, Граж-
данский процессуальный кодекс Украины, Кодекс администра-
тивного судопроизводства Украины и другие законодательные
акты».
Закон № 6232 «О внесении изменений в Хозяйственный процес-
суальный кодекс Украины, Гражданский процессуальный кодекс
Украины, Кодекс административного судопроизводства Украины и
другие законодательные акты»296 был подписан Президентом 23 но-
ября 2017 г.
296 Проект Закону про внесення змін до Господарського процесуального кодексу
України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративно-
го судочинства України та інших законодавчих актів. Верховна Рада України.
http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=61415
198
Его основными недостатками стали:
• антисоциальная направленность, лишающая доступа к право-
судию большинство граждан;
• процедурные нарушения – законопроект содержит три новых
кодекса, изменения в ряд других кодексов и законов, которые долж-
ны рассматриваться и приниматься как отдельные законопроекты.
Далее рассмотрим основные нововведения, внедрённые вышеу-
помянутым законом, и их последствия более подробно.
1. Верховный Суд стал и первой и кассационной инстанцией
одновременно.
Новые процессуальные кодексы законопроекта № 6232 опреде-
ляют Верховный Суд как суд кассационной инстанции, что прямо
противоречит положениям п. 11 «Переходных положений» Кон-
ституции Украины, который четко разграничивает Верховный Суд
и суды кассационной инстанции. Большая палата Верховного Суда
теперь действует как суд апелляционной инстанции по делам, рас-
смотренным Верховным Судом как судом первой инстанции.
Перечень таких дел определяется в ст. 22 проекта Кодекса ад-
министративного судопроизводства Украины297, согласно которой
Верховному Суду как суду первой инстанции подсудны дела по
установлению Центральной избирательной комиссией результатов
выборов или всеукраинского референдума, дела по иску о досроч-
ном прекращении полномочий народного депутата, а также по об-
жалованию актов, действий или бездеятельности Верховной Рады,
Президента Украины, Высшего совет правосудия, Высшей квали-
фикационной комиссии судей, квалификационно-дисциплинарной
комиссии прокуроров.
Нетрудно заметить, что все перечисленные виды судебных раз-
бирательств касаются выборов, политических процессов в стране и
297 Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної
Ради України (ВВР), 2005, № 35-36, № 37, ст. 446. http://zakon.rada.gov.ua/laws/
show/2747-15
199
процесса назначения/увольнения судей. Это означает, что их пере-
дача в Верховный суд, на который, как мы уже писали выше, пре-
зидент имеет огромное влияние, чревато полной политизацией дан-
ных судебных разбирательств и вынесением спорных (зависимых)
решений по ним.
2. Кассация теперь не для всех.
Согласно ст. 328 Кодекса административного судопроизводства
Украины, судебные решения по делам незначительной сложности
не подлежат кассационному обжалованию, кроме случаев, опреде-
ленных нерасшифрованными в тексте оценочными понятиями:
• кассационная жалоба касается вопроса права, имеет фундамен-
тальное значение для формирования единой правоприменительной
практики;
• лицо, подающее кассационную жалобу, лишено возможности
опровергнуть обстоятельства, установленные судебным решением
при рассмотрении другого дела;
• дело представляет значительный общественный интерес или
имеет исключительное значение для участника дела, который пода-
ет кассационную жалобу.
Таким образом, могут возникать ситуации, когда аналогичные
дела будут пересматриваться в кассационном порядке в зависимо-
сти от состава суда, а не наличия законных оснований для такого
пересмотра.
Кассационному административному суду предоставляются пол-
номочия признания кассационной жалобы необоснованной до её
рассмотрения, на стадии её принятия. Кроме того, он может отка-
зывать в открытии кассационного производства в случае очевидно-
сти правильного применения нормы права и отсутствия «разумных
сомнений» по её применению или толкованию. Эти понятия не рас-
шифрованы в тексте закона, что лишает заявителя, гарантирован-
ного ст. 6 «Конвенции о защите прав человека и основных свобод»
права на справедливое судебное разбирательство.
200
3. Окончательное уничтожение банковской тайны.
Изменения в закон «О судоустройстве и статусе судей»
предусматривают создание единой судебной информаци-
онно-телекоммуникационной системы, которая, в частно-
сти, будет обеспечивать автоматизированный арест средств.
4. Суд станет недоступен бедным.
Согласно ст. 136, в очередной раз возрастает судебный сбор, по-
сле выросшего в десятки раз с принятием закона о судебном сборе в
2016 г. Истец вместе с ответчиком должны предоставить в суд ори-
ентировочный размер расходов на профессиональную юридическую
помощь. Суд может обязать стороны внести авансом на депозитный
счет суда предварительно определенную сумму таких расходов. В
случае невнесения истцом указанных средств суд вправе оставить
иск без рассмотрения или отменить из-за неуплаты авансом вызова
свидетеля или экспертизы. Это ограничивает доступ к правосудию
для 90% граждан.
С 1 января 2019 г. судебный сбор для физлиц составляет от 768,4
грн. до 9 605 грн. Для юридических лиц аналогичный показатель со-
ставляет от 1921 грн. до 672 350 грн. Таким образом, ставки судеб-
ных сборов достаточно велики для того, чтобы ограничить доступ к
правосудию для большинства граждан.
Кроме того, обязательность досудебного урегулирования огра-
ничивает доступ к правосудию. Ст. 169 закона предусматривает, что
исковое заявление возвращается, в частности, когда к нему не при-
ложены доказательства принятия мер досудебного урегулирования
спора в случае, когда такие меры являются обязательными по закону.
5. Увеличенные сроки апелляции дают возможность уйти от
ответственности (изменения к ст. 461 УПК).
Установление 30-дневного срока для подачи апелляционной жа-
лобы. В течение этого времени решение суда первой инстанции не
201
вступает в силу. Если суд не применил меры обеспечения иска, то
ответчик, проигравший дело, может, например, продавать или иным
образом отчуждать имущество, по которому рассматривался спор,
или совершить действия, которые сделают невозможным в будущем
исполнение судебного решения, принятого в пользу истца. Наруша-
ется ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от-
носительно разумных сроков рассмотрения дела298.
6. Электронный суд лишает доступа к правосудию всех, у кого
нет интернета.
Согласно статьям 129 и 130, часть уведомлений о судебном про-
цессе (например, если последней регистрацией был Донбасс, Крым
или местонахождение неизвестно) будет передаваться через интер-
нет, в то время как в прожиточный минимум не включены ни смарт-
фоны, ни услуги интернета.
7. Суд перестал быть открытым для общества; нарушен
принцип гласности судебного процесса (ст. 9, 204, 205).
Суд может запретить фотофиксацию, видеозапись или трансля-
цию открытого судебного заседания, если они мешают ходу судеб-
ного процесса. Фактически это неограниченное дискреционное пра-
во судьи сделать процесс закрытым для общества по надуманным
мотивам, особенно по резонансным делам.
Суд может не пускать в зал судебных заседаний желающих
присутствовать в открытом судебном заседании, если нет свобод-
ных мест.
Суд может не провозглашать публично судебные решения,
принятые по результатам закрытых судебных заседаний, что нару-
298 Конвенция о защите прав человека и основных свобод (измененная и дополнен-
ная Протоколом № 11 в сопровождении текстов Протоколов №№ 1, 4) г. Рим,
4.ХI.1950: г. https://www.irs.in.ua/index.php?option=com_content&view=article&id
=276:1&lang=ru&Itemid=
202
шает статью 6 Европейской конвенции по правам человека299, где
указано, что судебные решения в любом случае провозглашаются
публично.
Судья сможет тайно встречаться с каждой из сторон в от-
дельности, при этом предмет разговора не может быть зафиксиро-
ван даже участником процесса под страхом уголовного преследова-
ния. Это позволит судьям требовать неправомерную выгоду от той,
или иной стороны, не боясь ответственности.
Отменяется презумпция вины ответчика в административ-
ном производстве. Если раньше орган власти обязан был доказы-
вать правомерность своих решений, то после принятия 6232 суд
получил возможность перевести обязанности доказывания наруше-
ния прав на истца-гражданина. Это ограничивает права граждан в
админпроцессе.
Легализуется рассмотрение дел в случае, когда по вине суда
участник дела своевременно не получил уведомление. Так, в
большом количестве административных дел, в частности по изби-
рательным спорам, спорам об ограничении свободы мирных со-
браний, обжалования административных взысканий, участник дела
считается надлежащим образом уведомленным о времени и месте
рассмотрения дела с момента направления уведомления (ч. 2 ст. 268
КАС в редакции закона). И даже если такое направление произошло
за минуту до начала судебного заседания, лицо будет считаться над-
лежащим образом уведомленным.
Эксперты с полномочиями судей. В соответствии со ст. 69, к
участию в деле может привлекаться эксперт по вопросам права, в
полномочия которого отнесено предоставление заключения по во-
просам применения аналогии права или аналогии закона и содержа-
ния норм иностранного права (статья 115 проекта). Однако, соглас-
но украинскому законодательству, только суд имеет такое право.
Карательная психиатрия. Ст. 343 предусматривает, что реше-
ние суда по делу о предоставлении лицу психиатрической помощи
в принудительном порядке подлежит немедленному исполнению, а
обжалование решения не приостанавливает его исполнения.
299 Там же.
203
Разглашение личных данных. В реестре судебных решений бу-
дут указываться имена и фамилии участников дел.
Процедурные нарушения
В соответствии со статьей 4 Закона Украины «О судоустройстве
и статусе судей», изменения в данный закон могут вноситься ис-
ключительно законами о внесении изменений в Закон Украины «О
судоустройстве и статусе судей».
Текст законопроекта, вводя в действие новые редакции кодексов,
не отменяет действия старых кодексов.
Огромное количество формулировок, нарушающих конституци-
онное требование для органов власти действовать только на основа-
нии и в рамках закона: «суд может», «суд имеет право», «признаётся
судом», «по инициативе суда», «суд содействует примирению сто-
рон».
В завершение второго раздела нашего исследования, отметим,
что закон «О внесении изменений в Хозяйственный процессуаль-
ный кодекс Украины, Гражданский процессуальный кодекс Украи-
ны, Кодекс административного судопроизводства Украины и другие
законодательные акты»:
• продолжает тенденцию на усиление контроля президента над
судебной системой. Это обеспечивается посредством рассмотрения
всех дел, имеющих отношение к выборам, политическим процес-
сам, и, собственно, назначению судей, в Верховном суде Украины,
на который президент имеет непосредственное и сильное влияние;
• нарушает ряд прав граждан, включая право на доступ к незави-
симому судебному разбирательству вне зависимости от материаль-
ного положения.
204
Заключение
Подводя итоги исследования, можно сделать несколько важных
выводов.
Во-первых, до начала реформы в 2016 г. её авторы говорили о
том, что она должна обеспечить прописанное в конституции функ-
ционирование судебной системы как одной из трёх независимых
ветвей власти. Для этого предполагалось, среди прочего, нивелиро-
вать влияние политических факторов на назначение судей, лишив
Верховную Раду данной функции. На деле это вылилось в полную
противоположность. В результате принятия законов «О внесении из-
менений в Конституцию Украины (о правосудии)» и «О судоустрой-
стве и статусе судей», а также трансформации судебной системы в
соответствии с ними, право назначать судей перешло к президенту.
Он также получил решающее влияние в Высшем совете правосудия
и Верховном суде. Таким образом, политическое влияние на судеб-
ную систему было сосредоточено в одних руках, что ещё больше
усугубило проблему политически мотивированных назначений и
приговоров.
Во-вторых, под предлогом квалификационного оценивания про-
водится «очистка» судебной системы от нелояльных власти/недо-
статочно сговорчивых судей. Наличие в процедуре этого оценива-
ния такого субъективного элемента как собеседование с членами
Высшей квалификационной комиссии судей при решающем вли-
янии президента на эту комиссию позволяет забраковать любого
«политически неблагонадёжного» или отказывающегося выносить
решения, спущенные сверху, судью.
В-третьих, тот факт, что дела, связанные с работой Центризбир-
кома, результатами выборов, прекращением полномочий народных
депутатов, назначением и увольнением судей теперь будет рассма-
тривать подконтрольный президенту Верховный суд, делает выне-
сение независимых вердиктов по таким делам практически невоз-
можным.
В-четвёртых, затраты на функционирование судебной системы
растут, а не уменьшаются, вопреки задекларированным целям ре-
205
формы. Тем не менее, на что идут эти деньги – большой вопрос.
Если зарплаты судей повысили до достойного уровня, то жалования
административных работников судов по-прежнему остаются мизер-
ными. Судебные издержки при этом переложили на плечи граждан
и юрлиц-истцов. Таким образом получается, что львиная доля
увеличившихся расходов на систему правосудия идёт на «реоргани-
зации» и «квалификационные проверки», эффективность которых
крайне сомнительна, ввиду большого количества незаполненных
судейских вакансий и, как результат – затягивания в рассмотрении
дел.
В-пятых, итоги реформирования судебной системы путём при-
нятия и имплементации вышеупомянутых законов остаются сом-
нительными. С 2012 г. Украина поднялась в рейтинге верховенства
права лишь на 2 позиции, что трудно назвать «успехом», адекватным
затраченным на реформу средствам и усилиям. Кроме того, процент
оправдательных приговоров не только не растёт, но даже уменьшил-
ся за последние годы, что говорит о «карательном» уклоне нашей
судебной системы, который никак не соотносится с положением дел
в странах с развитой демократией. Последней каплей в деле оценки
судебной реформы стали резонансные уголовные дела, которые не
закончились ничем, кроме бегства фигурантов.
В-шестых, закон «О внесении изменений в Хозяйственный про-
цессуальный кодекс Украины, Гражданский процессуальный кодекс
Украины, Кодекс административного судопроизводства Украины и
другие законодательные акты» сузил возможность доступа граждан
к справедливому и независимому правосудию. Фактически, он ввёл
имущественный ценз на обращение в суд, в очередной раз увеличив
судебные сборы. Кроме того, изменения, внесённые данным законом
в Кодекс административного судопроизводства Украины, позволяют
отказывать гражданам в кассации на основании положений, которые
могут трактоваться двусмысленно. Помимо этого, закон содержит
ряд более мелких правовых несоответствий и нарушений прав граж-
дан.
206
Послесловие
Исследование УИАМП о судебной реформе ранее не публико-
валось на сайте института. Оно было проведено в декабре 2018 г.
и является самым «свежим» из всех, представленных в этой книге.
За время, прошедшее с момента его проведения, ситуация в сфере
правосудия не изменилась.
Для подтверждения данного тезиса приведём один вопиющий
факт: 26 февраля 2019 г. Конституционный суд признал неконсти-
туционной ст. 368-2 Уголовного кодекса, которая предусматривает
наказание за незаконное обогащение300. Эта статья обязывала госу-
дарственных служащих давать пояснения об источниках их доходов
и доходов членов их семей. В случае, если чиновник не мог этого
сделать, его должны были привлечь к уголовной ответственности.
По мнению Конституционного суда, ст. 368-2 УК нарушает презумп-
цию невиновности. По мнению судей, доказывать незаконность до-
ходов должна сторона обвинения.
После отмены вышеуказанной статьи Национальное антикорруп-
ционное бюро и Специальная антикоррупционная прокуратура вы-
нуждены будут закрыть все уголовные дела, возбуждённые по ней.
Среди прочего, это означает, что общественность так и не дождётся
приговора по делу министра инфраструктуры Владимира Омеляна
и многих ему подобных. Фактически, данное решение Конституци-
онного суда поставило крест сразу на двух реформах – судебной и
антикоррупционной.
300 Конституционный суд отменил статью УК о незаконном обогащении. Лига
Новости: https://news.liga.net/politics/news/konstitutsionnyy-sud-otmenil-statyu-uk-o-nezakonnom-obogaschenii
207
208
ОГЛАВЛЕНИЕ
Вступительное слово . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5
Реформа полиции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
Реформа образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
Антикоррупционная реформа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
67
Реформа системы здравоохранения . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
91
Реформа дерегуляции ведения предпринимательской
деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Реформа децентрализации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Судебная реформа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
209
Научное издание
ЦЕНА РЕФОРМ
Цели, ход и результаты системных
изменений в Украине (2014 – 2019 гг.)
Под редакцией
доктора политических наук, кандидата юридических наук,
профессора В.М. Якушика
Издатель «ФЛП Середняк Т. К.», 49000, Днепр, 18, а/я 1212
Свидетельство о внесении субъекта издательской деятельности в
Государственный реестр издателей, изготовителей и
распространителей издательской продукции
ДК № 4379 от 02.08.2012.
Идентификатор издателя в системе ISBN 7761
Подписано к печати 22.07.19. Формат 60х84 1/16. Бумага
офсетная. Тираж 100 экз. Заказ № 758.
Усл. печатн. листов 11,16. Учетно-изд. листов 9,25