Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Хабаровский пограничный институт Федеральной службы безопасности Российской Федерации»

 

На правах рукописи

ПИЧУГИН Денис Геннадьевич

 

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА И ОСОБЕННОСТИ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫМИ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ

(по материалам Дальневосточного федерального округа)

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Специальность 12.00.09 - уголовный процесс, криминалистика; оперативно-розыскная деятельность.

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор

Воронин Сергей Эдуардович

 

Хабаровск 2012

Содержание

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью решения проблемы обеспечения законности и повышения эффективности уголовно-процессуальной деятельности органов дознания пограничных органов федеральной службы безопасности России (далее – органы дознания пограничных органов) в современных условиях. Согласно действующему законодательству важная роль в этом процессе отведена прокурору как одному из ключевых субъектов, стоящих на страже законности и правопорядка.

Необходимым элементом в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации являются пограничные органы¹. Непрекращающееся реформирование системы охраны Государственной границы Российской Федерации, а также тяжелая экономическая обстановка в приграничных районах способствуют активизации противоправной деятельности. Рост числа преступлений, связанных с незаконным пересечением государственной границы, незаконной добычей морских животных и растений, увеличил нагрузку на органы дознания пограничных органов, в чью компетенцию входит расследование данной категории уголовных дел².

Эти тенденции обусловили создание в 2005 году в структуре пограничных органов специальных подразделений процессуальной деятельности. Несовершенство системы подготовки кадров для этих подразделений, недостаточное материально-техническое обеспечение их деятельности, а также сама специфика уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов в этих условиях провоцируют значительное количество уголовно-процессуальных нарушений, низкую эффективность проводимого дознания и другие негативные последствия. В связи с этим повышается ответственность субъектов, призванных обеспечивать законность и эффективность уголовно-процессуальной деятельности органов дознания пограничных органов, прежде всего прокурора и начальника подразделения (органа) дознания как основных гарантов законности проводимого дознания. Следовательно, оценивать качество уголовно-процессуальной деятельности органов дознания пограничных органов необходимо сквозь призму контрольно-надзорных отношений.

К выше обозначенным проблемам добавляется непрекращающееся реформирование уголовно-процессуального законодательства, коренным образом влияющее на процессуальный статус основных субъектов контрольно-надзорных отношений. Реформы уголовно-процессуального законодательства, проведенные в 2007-2008, 2010-2011 гг., к сожалению, не только не устранили все имеющиеся противоречия в правовом регулировании уголовно-процессуальной деятельности указанных субъектов, но и, наоборот, породили новые.

Перераспределяя процессуальные полномочия между прокурором и субъектами процессуального контроля, законодатель не только не повысил процессуальную самостоятельность дознавателя, но и создал ситуацию, в которой руководителем дознания является прокурор, а не начальник подразделения дознания, что было бы логически верно. Большинство процессуальных полномочий, связанных с руководством данной формой предварительного расследования, сконцентрировалось не в рамках компетенции начальника подразделения дознания, а – прокурора, что противоречит сущности прокурорского надзора. Применительно к органам дознания пограничных органов эта ситуация осложняется тем, что, в силу специфики уголовно-процессуальной деятельности указанных органов, в правоотношения с ними вступают прокуроры, принадлежащие к различным звеньям системы органов прокуратуры (районная, природоохранная и военная прокуратуры), что в некоторых случаях приводит к внутриведомственным противоречиям при осуществлении прокурорского надзора.

Очевидно, что в современной России меняется процессуальный статус прокурора, вместо ведущего субъекта уголовного преследования он становится главным гарантом обеспечения законности предварительного расследования. В соответствии со статьей 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и статьей 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее – УПК РФ), все полномочия прокурора по надзору за органами дознания имеют процессуальную природу.

Таким образом, имеющиеся противоречия в законодательстве России осложняют работу не только органов дознания пограничных органов, но и субъектов, призванных обеспечивать законность их деятельности, а также вызывают разночтения в толковании уголовно-процессуального закона, что приводит к проблемам в правоприменительной деятельности. Все это, безусловно, требует незамедлительных законодательных решений, а также теоретического осмысления сущности уголовно-процессуальных отношений прокурора с органами дознания пограничных органов.

Особое место в контексте исследуемой проблемы занимает Дальневосточный регион, так как именно здесь в полной мере проявляется вся специфика уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов, а следовательно, и особенности реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении этой деятельности.

Таким образом, исследование особенностей реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами представляется достаточно актуальным.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам реализации процессуальных полномочий прокурора в досудебном производстве по уголовным делам посвящены работы В.И. Баскова, В.П. Божьева, А.Д. Бойкова, В.Г. Даева, Н.В. Жогина, Г.Н. Королева, А.М. Ларина, А.Б. Ломидзе, В.З. Лука­шевича, П.А. Лупинской, А.Д. Прошлякова, В.М. Савицкого, А.Б. Соловьева, М.С. Строговича, М.Е. Токаревой, А.Г. Халиулина, А.А. Чувилева, Н.А. Якубович и др.

Процессуальным полномочиям прокурора в ходе уголовно-процессуальной деятельности органов дознания посвящены работы В.П. Ашитко, Э.И. Воронина, С.Э. Воронина, Б.А. Викторова, А.К. Гаврилова, В.В. Кальницкого, З.Ф. Ковриги, Н.Н. Ковтуна, Н.И. Кулагина, Г.Н. Меглицкого, А.Л. Мешкова, А.И. Михайлова, В.А. Михайлова, В.В. Николюка, В.А. Озолина, С.Г. Олькова, И.Л. Петрухина, А.Р. Рахунова, В.М. Савицкого, А.Б. Соловьева, А.В. Солодилова, В.Ф. Статкуса, Х.С. Таджиева, М.Е. Токаревой, О.В. Химичевой, А.Г. Халиулина, М.М. Чернякова, Н.Я. Якубович и других.

Отдельные аспекты уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов рассматривались в работах А.В. Антошина, С.С. Байманова, М.Ю. Болотова, С.М. Васильева, А.В. Горяинова, В.И. Земцова, А.Н. Калдышева, В.А. Кузнецова, В.П. Овчинникова, Д.В. Рылкова, Н.П. Фролкина, С.И. Цыбова, И.В. Шульгина, И.В. Щеблыкиной и других.

Признавая большой вклад ученых в совершенствование теории и практики реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности органами дознания, следует отметить, что, во-первых, проблемные аспекты, связанные с реализацией этих полномочий при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами федеральной службы безопасности, недостаточно изучены. В частности, не подвергалась научному осмыслению процессуальная деятельность прокурора при осуществлении дознания специализированным подразделением процессуальной деятельности пограничного органа. Во-вторых, большинство исследований не учитывает реформы уголовно-процессуального законодательства, проведенные в 2007-2008, 2010-2011 гг., существенно изменивших перечень и содержание процессуальных полномочий прокурора.

Среди работ, соотносимых с темой исследования, следует выделить несколько диссертаций. А.Г. Тетерюк, «Прокурорский надзор за производством дознания: уголовно-процессуальный и организационный аспекты». Однако, несмотря на схожесть объекта исследования, в этой работе не рассматриваются специфические проблемы уголовно-процессуальных отношений прокурора с органами дознания пограничных органов. А.А. Сумин, «Прокурорский надзор за исполнением законов органами федеральной службы безопасности в Российской Федерации: правовые, организационные и методические аспекты». Данное исследование проведено до включения пограничных органов в структуру федеральной службы безопасности России и, следовательно, не учитывает современные правовые реалии. А.Н. Калдышев, «Деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности как органов дознания (уголовно-процессуальный аспект)» и И.В. Шульгин, «Теоретико-правовые аспекты предварительного расследования: По материалам органов дознания Пограничной службы Российской Федерации». В данных работах проведен анализ содержания уголовно-процессуальной деятельности органов дознания пограничных органов, но не рассматриваются особенности процессуальных взаимоотношений этих органов с прокурором и иными субъектами контрольно-надзорных отношений. И.Р. Исламова, «Процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела». В этом исследовании анализируются процессуальные полномочия прокурора только в стадии возбуждения уголовного дела.

Таким образом, мы пришли к выводу, что на данный момент отсутствует комплексное исследование монографического уровня, специально посвященное реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами в современных условиях. Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы научного исследования.

Целью исследования является рассмотрение теоретических и практических проблем, связанных с особенностями реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами федеральной службы безопасности, и разработка на этой основе предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства.

Для достижения указанной цели поставлены следующие основные задачи:

• на основе анализа процессуального положения прокурора в досудебном производстве по уголовным делам определить содержание реализуемых им полномочий в ходе уголовно-процессуальной деятельности, осуществляемой пограничными органами;

• установить соотношение процессуальных полномочий прокурора с полномочиями иных субъектов уголовно-процессуальных отношений, возникающих в деятельности органов дознания пограничных органов;

• определить пределы реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами;

• раскрыть специфику уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов, формирующую особенности реализации процессуальных полномочий прокурора;

• выявить корреляцию и обосновать зависимость системы применяемых прокурором полномочий от фактической обстановки, складывающейся в процессе осуществления уголовно-процессуальной деятельности дознавателя подразделения процессуальной деятельности пограничного органа по конкретному уголовному делу (уголовно-процессуальной ситуации);

• сформулировать понятие уголовно-процессуальной ситуации;

• определить особенности реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности командиром воинской части пограничного органа;

• классифицировать уголовно-процессуальные ситуации, возникающие в деятельности дознавателя пограничных органов и обуславливающие применение прокурором конкретных полномочий;

• разработать и теоретически обосновать предложения по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации прокурором процессуальных полномочий при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами федеральной службы безопасности.

Предмет исследования: правовые нормы, регламентирующие процессуальные полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам, а также правоприменительная практика по реализации полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами федеральной службы безопасности.

Методологической основой исследования послужили современные положения теории научного познания общественных процессов и правовых явлений. Наряду с общенаучными (индукция, дедукция, формализация, диалектика), применялись частнонаучные методы: ситуационного анализа, структурно-функциональный, методы исторического, системного и сравнительно-правового анализа, статистический и конкретно-социологический методы.

Нормативной правовой основой исследования послужили положения, закрепленные в Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, уголовно-процессуальное законодательство РФ, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», иные федеральные законы, нормы международного права, решения Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, ведомственные нормативные правовые акты Генеральной прокуратуры РФ, ФСБ РФ.

Теоретической базой исследования послужили научные труды в области уголовно-процессуального и уголовного права, прокурорского надзора. Источ­никами теоретической информации явились: монографии, учебные пособия, лекции, научные статьи, доклады, тезисы, диссертации и другие опублико­ванные материалы.

Эмпирическая основа исследования. Источниками информации о современных проблемах участия прокурора в уголовно-процессуальной деятельности органов дознания пограничных органов послужили материалы судебно-

следственной практики и статистические данные ФСБ РФ, Генеральной прокуратуры РФ за период с 2005 по 2011 гг., а также аналитические материалы Генеральной прокуратуры РФ и ФСБ РФ за период с 2007 по 2009 гг.

Было изучено 170 уголовных дел, отнесенных к компетенции органов дознания пограничных органов ФСБ России, как прекращенных и приостановленных, так и рассмотренных судами за период с 2005 по 2011 гг.; 68 уголовных дел, возвращенных для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта; проанализировано более 300 материалов проверки заявлений и сообщений о преступлениях, по которым принято решение об отказе в возбуждении уго­ловных дел о преступлениях, отнесенных к компетенции органов дознания пограничных органов; изучено около 80 актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения в деятельности органов дознания пограничных органов за период с 2005 по 2011 гг.

По специально разработанным анкетам было опрошено 60 прокуроров и их заместителей, 100 дознавателей пограничных органов, 50 начальников подразделений дознания пограничных органов.

Объем сбора информации определен с таким расчетом, чтобы получить усредненные результаты. Проверка устойчивости полученных данных осуществлялась путем сопоставления групп дел и материалов по разным регионам страны, а также сравнения их с общероссийскими показателями. Сбор эмпирического материала осуществлялся в Дальневосточном федеральном округе (Пограничное управление ФСБ России (далее – ПУ ФСБ России) по Хабаровскому краю и ЕАО, ПУ ФСБ России по Приморскому краю, ПУ ФСБ России по Амурской области, Сахалинское пограничное управление береговой охраны ФСБ России, УМВД России по ДФО, Управление Генеральной прокуратуры РФ по ДФО).

В работе использованы результаты исследований других авторов, работающих над смежными проблемами, а также личный опыт диссертанта в должности дознавателя и начальника пограничной заставы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые на монографическом уровне проведено комплексное исследование содержания процессуальных полномочий прокурора, реализуемых им при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами. Соискателем разработаны оригинальные теоретические положения о пределах реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами; о возможности выбора прокурором вариантов правомерного поведения в зависимости от складывающейся уголовно-процессуальной ситуации. Рассмотрены вопросы реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами с позиции метода ситуационного анализа. Приведена классификация типичных уголовно-процессуальных ситуаций, обуславливающих применение прокурором тех или иных правовых средств при производстве органами дознания пограничных органов процессуальных действий по уголовным делам. Предложены пути законодательного решения проблем, возникающих в процессе реализации прокурором полномочий в отношении уголовно-процессуальной деятельности дознавателей пограничных органов.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Процессуальное положение прокурора в ходе осуществления уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами определяется системой выполняемых им функций в досудебном производстве по уголовным делам, основной из которых является надзорная. Вместе с тем анализ УПК РФ позволяет утверждать о наличии у прокурора полномочий по процессуальному руководству деятельностью дознавателя (функции процессуального руководства дознанием), что противоречит сущности прокурорского надзора и концепции процессуальной самостоятельности субъекта, осуществляющего предварительное расследование (дознавателя). В связи с этим необходимо лишить прокурора полномочий, предусмотренных п.п. 4, 9, 10, 11, 12, 13, 15 ч. 2 ст. 37, ч.ч. 3, 4, 5 ст. 223 УПК РФ, и наделить ими начальника подразделения дознания.

2. Реализация процессуальных полномочий прокурора в ходе осуществления дознания определяется конкретной уголовно-процессуальной ситуацией, возникающей в деятельности дознавателя. Возникновение той или иной уголовно-процессуальной ситуации влияет на выбор прокурором правового средства, предоставленного ему уголовно-процессуальным законом.

Под уголовно-процессуальной ситуацией в деятельности дознавателя пограничных органов автор понимает фактическую обстановку, возникающую в ходе процессуальной деятельности дознавателя в связи с совершением конкретного преступления, отнесенного к подследственности пограничных органов, обусловленную уголовно-процессуальной формой, процессуальными сроками, а также местом производства предварительного расследования, и вынуждающую прокурора использовать предоставленные ему процессуальные полномочия.

1. Уголовно-процессуальная ситуация по своей природе является проблемной ситуацией, а, значит, в своем генезисе неизбежно проходит две стадии: первый этап – постановка уголовно-процессуальной проблемы, второй этап – поиск и принятие оптимального с точки зрения субъекта уголовно-процессуального решения. Именно второй этап уголовно-процессуальной ситуации непосредственно связан с реализацией полномочий прокурора в ходе осуществления уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами, обуславливая их объем и пределы реализации.

2. Пределы реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами определяются пространственно-временными параметрами досудебного производства (так называемый «хронотоп уголовного дела» – процессуальные сроки и место проведения предварительного расследования) и дискреционным характером некоторых полномочий, предусматривающим возможность выбора варианта правомерного поведения в зависимости от складывающейся по уголовному делу следственной ситуации.

3. Процесс реализации процессуальных полномочий прокурора в ходе уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов специфичен, что обусловлено организационными и процессуальными особенностями деятельности пограничных органов как органов дознания. Эти особенности накладывают отпечаток как на объем и характер применяемых прокурором правовых средств, так и на разграничение компетенции прокуроров территориальных, военных и природоохранных прокуратур.

4. Сложившийся на практике механизм уголовно-процессуальной деятельности командира воинской части пограничного органа, позволяющий «маскировать» проверку сообщений о преступлениях под служебное разбирательство, осуществляемое в непроцессуальной форме, ограничивает пределы реализации процессуальных полномочий прокурора проверкой копии постановления о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела и применением полномочий, предусмотренных в случае признания этих решений незаконными. В связи с чем, необходимо избавить командира воинской части от выполнения уголовно-процессуальных функций и наделить правом их осуществления специально созданных субъектов; например, военную полицию.

5. Предлагается новая классификация типичных уголовно-процессуальных ситуаций, возникающих в деятельности дознавателя пограничных органов и обусловливающих применение прокурором конкретных процессуальных полномочий:

1. 1. уголовно-процессуальные ситуации, побуждающие прокурора применять процессуальные полномочия, отнесенные автором к группе надзорных;

   2. уголовно-процессуальные ситуации, побуждающие прокурора применять полномочия процессуального руководства дознанием;

   3. уголовно-процессуальные ситуации, побуждающие прокурора применять в различных сочетаниях полномочия по надзору за законностью процессуальной деятельности дознавателя в совокупности с полномочиями процессуального руководства дознанием;

   4. уголовно-процессуальные ситуации, побуждающие прокурора применять в совокупности полномочия по надзору за законностью процессуальной деятельности дознавателя, полномочия процессуального руководства дознанием и полномочия по управлению расследованием уголовных дел.

Классификация типичных уголовно-процессуальных ситуаций имеет научно-практическое значение, так как позволяет четко дифференцировать данный класс уголовно – процессуальных явлений, а также алгоритмизировать работу прокурора при осуществлении надзора за уголовно-процессуальной деятельностью пограничных органов.

1. Предложения соискателя по изменению и дополнению действующего уголовно-процессуального законодательства России, теоретические модели правовых норм, регулирующих деятельность органов дознания пограничных органов и прокуратуры:

• перераспределить полномочия по процессуальному руководству дознанием между прокурором и начальником подразделения дознания в пользу последнего;

• уравнять процессуальный статус начальника подразделения дознания с процессуальным статусом руководителя следственного органа, наделив первого полномочиями по аналогии с полномочиями, предусмотренными ст. 39 УПК РФ для руководителя следственного органа;

• предоставить прокурору право при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления возбуждать уголовное дело;

• освободить командиров воинских частей от производства дознания и наделить функциями органа дознания военную полицию;

• расширить группу надзорных полномочий прокурора, закрепив в уголовно-процессуальном законе полномочия, предусмотренные ст.ст. 22-25.1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

Данные предложения сформулированы в виде проекта федерального закона, изложенного в приложении к диссертации.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические выводы проведенного исследования вносят определенный вклад в развитие, как науки уголовного процесса, так и науки прокурорского надзора. В исследовании рассматриваются теоретические вопросы, касающиеся процессуальных полномочий прокурора в досудебном производстве по уголовным делам и его роли в обеспечении законности в деятельности органов предварительного расследования.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности прокурора, осуществляющего надзор за органами дознания и предварительного следствия, в практической деятельности органов дознания, а также в учебном процессе высших учебных заведений. Кроме того, ряд положений диссертационной работы может стать полезен в законотворческом процессе при разработке ведомственных нормативно-правовых актов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные результаты исследования были изложены и одобрены на кафедре уголовно-правовых дисциплин Хабаровского пограничного института ФСБ России. Положения и выводы диссертации нашли свое отражение в материалах научно-практических конференций, круглых столов и семинаров, посвященных различным аспектам прокурорского надзора, а также деятельности пограничных органов.

Полученные в ходе исследования результаты были использованы в деятельности 57-ой военной прокуратуры гарнизона (акт внедрения от 30 мая 2009 года) при разработке методических рекомендаций и пособий по осуществлению прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания.

Кроме того, отдельные положения диссертационной работы использовались при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по курсу «Уголовно-процессуальное право» в Хабаровском пограничном институте ФСБ России (акт внедрения от 15 октября 2009 г.).

По теме исследования диссертантом опубликовано 12 научных статей общим объемом более 5,4 п.л., из них 4 статьи – в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях по перечню, определенному Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.

Структура диссертации отвечает целям и задачам исследования. Состоит из введения, двух глав (5 параграфов), заключения, библиографии и приложений.

Глава 1. Общая характеристика процессуальных полномочий прокурора при производстве дознания пограничными органами федеральной службы безопасности

 

1.1. Понятие и содержание процессуальных полномочий прокурора при производстве дознания пограничными органами

 

В общем виде понятие полномочий прокурора можно определить как объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих функций³.

Таким образом, в целях правильного уяснения понятия и содержания процессуальных полномочий прокурора при производстве дознания пограничными органами, необходимо проанализировать процессуальные функции, которые прокурор осуществляет в досудебном производстве по уголовным делам.

Не вдаваясь в научную полемику по вопросам о понятии уголовно-процессуальных функций, их характере и количестве⁴, отметим, что нам импонирует позиция авторов, рассматривающих уголовно-процессуальную функцию как направление уголовно-процессуальной деятельности⁵, а также позиция авторов, заявляющих о многофункциональном характере уголовно-процессуальной деятельности⁶.

Переходя к рассмотрению направлений уголовно-процессуальной деятельности прокурора, следует отметить, что на него в соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК РФ возложено выполнение двух процессуальных функций: уголовное преследование (в ходе всего уголовного судопроизводства) и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (на досудебных стадиях уголовного процесса).

Из смысла ч. 1 ст. 37 УПК РФ нельзя чётко определить соотношение функций уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, нельзя выстроить иерархию. Данная ситуация позволяет одним учёным на первое место ставить функцию прокурорского надзора⁷, другим – уголовное преследование⁸. Существует также позиция, согласно которой уголовное преследование и прокурорский надзор на досудебных стадиях уголовного судопроизводства – равнозначные понятия, соотносящиеся между собой в различных комбинациях в зависимости от конкретной ситуации⁹.

Дискуссионным остается вопрос об осуществлении прокурором функции процессуального руководства расследованием в качестве самостоятельного направления его уголовно-процессуальной деятельности.

Заметим, что в уголовно-процессуальном законодательстве данное направление деятельности прокурора не закреплено, однако анализ предоставленных прокурору полномочий, да и весь характер его деятельности в досудебном производстве по отношению к органам дознания позволяет говорить о наличии у прокурора функции процессуального руководства.

Кроме того, анализируя УПК РФ, можно заметить, что некоторые его статьи содержат упоминание об иных направлениях деятельности прокурора, которые не укладываются в традиционное понимание функций уголовного преследования, надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и процессуального руководства расследованием. К примеру, положения, содержащиеся в ч. 1 ст. 11 и ч. 1-2 ст. 16 УПК РФ, согласно которым прокурор обязан разъяснять подозреваемому и обвиняемому их права, в том числе их право на защиту, и обеспечивать возможность осуществления этих прав всеми способами, не запрещенными УПК РФ, а также обязан всеми имеющимися в его распоряжении средствами обеспечить охрану прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве¹⁰. Таким образом, можно сделать вывод, что прокурор в уголовном судопроизводстве осуществляет еще одну функцию – правообеспечительную.

Сущность правообеспечительной функции состоит в обеспечении нормального развития уголовно-процессуальных отношений и создания тем самым необходимых условий для успешной реализации задач быстрого и полного раскрытия преступлений, изобличения виновных и справедливого их наказания, ограждения от привлечения к уголовной ответственности и осуждения невиновных¹¹.

Некоторые авторы данную функцию прокурора называют правозащитной¹², правоохранительной¹³ либо функцией обеспечения прав участвующим в деле лицам и охраны их интересов¹⁴. Однако, по нашему мнению, сущность рассматриваемого направления деятельности прокурора заключается не только в защите прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве, но и, что самое главное, в обеспечении механизма реализации этой защиты, а также создании условий для успешной реализации задач быстрого и полного раскрытия преступлений, изобличения виновных и справедливого их наказания. Поэтому, думается, данное направление процессуальной деятельности прокурора несколько шире правозащиты и уже правоохранительной деятельности, так как всю деятельность органов уголовного судопроизводства в литературе принято называть правоохранительной. Следовательно, данную функцию, по нашему мнению, предпочтительней именовать правообеспечительной.

Реализация этой функции осуществляется путем воздействия прокурора при помощи имеющихся в его распоряжении средств на поведение участников уголовного процесса. Выражается такое воздействие в мерах по предупреждению и пресечению уголовно-процессуальных правонарушений¹⁵, созданию условий для наиболее полной реализации участниками уголовного судопроизводства своих прав и обязанностей, восстановлению нарушенных прав, побуждению к исполнению обязанностей, возложению уголовно-процессуальной ответственности¹⁶ на нарушителей¹⁷.

Таким образом, определение системы уголовно-процессуальных функций прокурора представляется непростой задачей ввиду определенной дискуссионности вопроса и не достаточной проработанности его правовой регламентации.

Если использовать модель иерархического построения системы уголовно-процессуальных функций и деления их на основополагающие, основные и дополнительные¹⁸, то на первый взгляд, может показаться, что основной (основополагающей) функцией прокурора будет являться уголовное преследование. Об этом свидетельствует тот факт, что законодатель отнес прокурора к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения, обязав осуществлять уголовное преследование от имени государства (ст. 21 УПК РФ), а также дополнительно – надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. При этом законодатель ни словом не обмолвился об иных функциях прокурора в уголовном судопроизводстве. Такая правовая конструкция УПК РФ формально позволяет утверждать о приоритетном характере обвинительной деятельности прокурора.

Между тем, уголовное преследование в действующем УПК РФ не обозначено как уголовно-процессуальная функция. К их числу отнесена функция обвинения, но её определения в УПК РФ не содержится. В соответствии с п. 22 ст. 5 УПК РФ обвинение – это утверждение о совершении определенным лицом деяния, запрещенного уголовным законом, выдвинутое в порядке, установленном УПК РФ. Дефиниция, раскрывающая в УПК РФ понятие уголовного преследования, напротив, несет смысловую нагрузку уголовно-процессуальной функции, определяя уголовное преследование как процессуальную деятельность, осуществляемую стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5).

Однако из приведённых выше дефиниций нельзя точно определить, равнозначны ли по смыслу функции обвинения и уголовного преследования. Согласно п. 45 ст. 5 УПК РФ уголовное преследование и обвинение – тождественные понятия. В соответствии с ч. 1 ст. 20 УПК РФ уголовное преследование включает в себя обвинение, т.е. значительно шире по объему и содержанию, а исходя из анализа ч. 2 ст. 15 обвинение – это вообще самостоятельная уголовно-процессуальная функция.

Поэтому не удивительно, что и в юридической литературе нет единства взглядов по этому вопросу. Большинство авторов используют понятия «уголовное преследование» и «обвинение» для обозначения одной процессуальной функции¹⁹. Однако есть авторы, которые различают данные понятия²⁰. Полагаем целесообразным высказать свою точку зрения по данному вопросу.

Ранее в нашем исследовании мы уже определили, что в общем виде функция представляет собой определенное направление деятельности. «Обвинение» же в соответствии с действующим законодательством есть утверждение о совершении определенным лицом деяния, то есть деятельностью не является, а является деятельностью поддержание обвинения.

«Если же понимать под обвинением обвинительную деятельность ..., то тогда те­ряют всякий смысл такие понятия, как "предъявить обвинение", "дополнить об­винение", "изменить обвинение" и т.п.», – справедливо замечает А. Кругликов²¹. Таким образом, «уголовное преследование» и «обвинение» – понятия различного рода. Первое несет смысловую нагрузку деятельности (совокупности действий), направленных на достижение определенного результата (цели)²². Второе, напротив, по большей части, есть вывод о виновности, утверждение, обвинительный тезис²³.

Кроме того, понятием «уголовное преследование» охватывается и та процессуальная деятельность, когда нет еще фигуры обвиняемого (например, возбуждение уголовного дела по факту обнаружения признаков преступления), тогда как термин «обвинение» неразрывно связан с фигурой самого обвиняемого.

Резюмируя изложенное, считаем, что «обвинение», как и «подозрение», является формой уголовного преследования.

В связи с этим, думается, вполне можно согласиться с мнением О.В. Химичевой, которая полагает, что понятия «уголовное преследование» и «обвинение» соотносятся как общее и частное. В зависимости от этапа уголовного судопроизводства функция уголовного преследования реализуется сначала в изобличении лица, совершившего преступление, затем приобретает форму подозрения, и, наконец – обвинения²⁴.

Так же считают 78,5% опрошенных нами прокуроров и их заместителей и 73,2% дознавателей. Однако 9,9% прокуроров и 7,4% дознавателей отметили, что данные понятия вообще нельзя сравнивать, а 3,3% прокуроров и 1,4% дознавателей полагают, что «обвинение» по содержанию шире «уголовного преследования».

Таким образом, для обозначения соответствующей уголовно-процессуальной функции целесообразно использовать понятие «уголовное преследование», которое, как верно определил А.М. Ларин, «есть предшествующая разрешению дела уголовно-процессуальная деятельность, которая состоит в формулировании и обосновании вывода о совершении определенным лицом конкретного общественно опасного деяния, предусмотренного уголовным законом»²⁵.

Сущность уголовного преследования заключается в уголовно-процессуальном доказывании стороной обвинения события преступления в рамках процедуры, установленной уголовно-процессуальным законом, в целях изобличения лица, виновного в его совершении, подготовке обоснованного обвинения и поддержание его перед судом от имени государства²⁶.

На основании изложенного, на наш взгляд, имеется необходимость в устранении двойственного понимания обвинения (как функции и как утверждения о совершении преступления). В связи с чем, предлагаем соответствующую уголовно-процессуальную функцию именовать уголовным преследованием, а также внести изменения в ч. 2 ст. 15 УПК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Функции уголовного преследования, защиты и разрешения уголовного дела отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или одно и то же должностное лицо».

Возвращаясь к уголовно-процессуальной деятельности прокурора, отметим, что он, как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения, с учетом его процессуального положения по логике вещей должен обладать обширными полномочиями по уголовному преследованию лиц, совершивших преступления. Однако на деле это выглядит не так.

Приняв Федеральный закон № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 05.06.2007 года²⁷, законодатель фактически лишил прокурора полномочий по осуществлению уголовного преследования в досудебном производстве, сохранив за ним это право лишь в суде.

Однако в литературе высказывается мнение, что внесенные изменения никак не повлияли на процессуальный статус прокурора в уголовном судопроизводстве. Прокуратура как была, так и осталась ведущим органом уголовного преследования, а прокурор – лидирующей фигурой в его осуществлении. Прокурор в досудебном производстве участвует в доказывании в основном опосредовано, он дает указания о направлении расследования, инициирует начало уголовного преследования, утверждает обвинительное заключение или обвинительный акт и выполняет иные действия, направленные на изобличение лица или лиц, виновных в совершении преступления²⁸.

Позволим себе не согласиться с данными суждениями. Проанализировав УПК РФ, можно прийти к выводу, что на досудебных стадиях уголовного процесса у прокурора не осталось ни одного полномочия, направленного на доказывание события преступления в целях изобличения лица, виновного в его совершении. В результате внесенных изменений прокурор лишился права возбуждать уголовное дело, принимать его к своему производству, проводить лично отдельные следственные действия либо расследование преступлений в полном объеме. Кроме того, прокурор теперь не вправе принимать и рассматривать сообщения о преступлениях, а также принимать по ним решения, предусмотренные ст. 145 УПК РФ. А ведь указанные полномочия составляют сущность уголовного преследования.

Нам могут возразить: «А как же полномочие прокурора утверждать обвинительное заключение (обвинительный акт)? Разве это не есть проявление функции уголовного преследования?».

Действительно, утверждение обвинительного заключения или обвинительного акта является одним из ключевых моментов в реализации прокурором функции уголовного преследования в уголовном судопроизводстве. Однако, применительно к досудебному производству, по нашему мнению, основной задачей прокурора при утверждении обвинительного заключения (обвинительного акта) будет являться оценка законности и обоснованности всей предшествовавшей уголовно-процессуальной деятельности органов предварительного расследования, что составляет содержание контрольно-познавательной деятельности.

Прокурор должен осуществить контрольную проверку выполнения всех задач применительно к стадии предварительного расследования и вместе с тем решить ряд вопросов с точки зрения возможности движения уголовного дела в судебные стадии процесса. Проверяя уголовное дело, поступившее к нему с обвинительным заключением (обвинительным актом), прокурор получает информацию как о виновности лица, привлеченного по делу в качестве обвиняемого, так и о законности и обоснованности всей уголовно-процессуальной деятельности следователя (дознавателя). Если эта информация является достаточной и прокурор на ее основе сформировал свое убеждение о виновности обвиняемого и об отсутствии каких-либо нарушений по делу, он утверждает обвинительное заключение (обвинительный акт) и тем самым возбуждает против виновного лица государственное обвинение в суде²⁹.

Решение вопроса о привлечении обвиняемого к уголовной ответственности находится в плоскости прокурорского надзора и выражается в актах утверждения прокурором обвинительного заключения (обвинительного акта) и передачи дела в суд для рассмотрения. Только с этого момента появляются основания для поддержания прокурором обвинения в суде³⁰.

Утверждая обвинительное заключение, «тем самым прокурор официально соглашается с предъявленным обвиняемому обвинением, констатирует его законность и обоснованность, выражает свою готовность изобличать обвиняемого перед судом и добиваться публичного его осуждения»³¹.

Таким образом, полномочие прокурора по утверждению обвинительного заключения (обвинительного акта), на наш взгляд, с одной стороны есть проверка законности и обоснованности проведенного предварительного расследования с целью выявления и устранения нарушений законности при его проведении; с другой – акт возбуждения государственного обвинения в суде. Только с момента утверждения обвинительного заключения (обвинительного акта) прокурор начинает осуществлять функцию уголовного преследования.

«Импульсом для обвинительной деятельности прокурора служит его убеждение в виновности обвиняемого... Это убеждение диктует прокурору … необходимость использовать предоставленные ему как обвинителю процессуальные права для того, чтобы доказать в суде виновность подсудимого со всеми вытекающими отсюда последствиями», – отмечает Я.О. Мотовиловкер³².

Получается, что утверждение обвинительного заключения (обвинительного акта) есть надзорное полномочие применительно к досудебному производству, и в то же время полномочие по осуществлению уголовного преследования, запускающее механизм производства в суде первой инстанции. То есть происходит как бы трансформация функции надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, основным методом которой становится поддержание обвинения, которое в условиях судебного разбирательства носит характер специфической уголовно-процессуальной деятельности – функции уголовного преследования³³.

Однако такое положение не согласовывается с предписаниями ч.ч. 1-2 ст. 21 УПК РФ. В каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор должен принять предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления.

Возникает закономерный вопрос: какие меры должен принять прокурор, если он лишен не только права возбуждать уголовные дела, но даже права проводить проверку заявлений и сообщений о преступле­ниях, а также права поручать это делать через руководителя следственного органа следователю?

«Кроме того, в законе на прокурора возложено осуществление уголовного преследования в полном объёме, а оно начинает реализовываться, по мнению большинства авторов, с момента воз­буждения уголовного дела», – справедливо замечает В. Балакшин³⁴.

Получается, что законодатель в досудебном и судебном производстве устанавливает для прокурора различный процессуальный статус. В суде он – государственный обвинитель и в полной мере реализует функцию уголовного преследования, в досудебном же производстве он – кто угодно, только не участник процесса со стороны обвинения.

В связи с этим примечательно мнение Т.Ю. Ивановой, которая полагает, что прокурору, как участнику процесса, присущ определенный правовой статус, и логика требует, чтобы он оставался единым на всех ступенях процесса. Достаточно сложно будет объяснить, каким образом функция надзора, присущая прокурору на одной стадии, перерастает в функцию обвинения на другой стадии процесса³⁵.

По нашему мнению, проводя правовую реформу уголовного досудебного производства, законодатель поступил непоследовательно. Складывается впечатление, что реформа остановилась на полпути – запретив прокурору осуществлять уголовное преследование на досудебных этапах процесса, законодатель, тем не менее, сохранил эту функцию прокурора в суде. Вместе с тем логика требует, чтобы процессуальный статус прокурора был единым. Решение данной проблемы нам видится в одном из двух направлений:

1. Вернуться к пониманию деятельности прокурора как осуществление «высшего надзора»³⁶ за соблюдением законности, определив надзор в качестве главной и единственной функции прокурора в уголовном судопроизводстве³⁷. Уголовным преследованием должны заниматься специально созданные для этого органы дознания и предварительного следствия. Реализация данного предложения потребует отказа прокуратуры от осуществления функции уголовного преследования, в том числе от поддержания государственного обвинения в суде и создания независимого Департамента государственных обвинителей.

2. Создание единой и неделимой обвинительно-следственной власти под руководством и надзором прокуратуры. Ликвидация предварительного следствия либо низведение его до уровня экстраординарной формы досудебного производства. По большинству уголовных дел предварительное расследование осуществлять по типу «прокурорского дознания», в рамках которого готовится обвинительный материал как оперативно-розыскными, так и процессуальными средствами. Процессуальная – судебная форма востребуется тогда, когда получение доказательств сопряжено с ограничением прав и законных интересов лица³⁸.

Однако это задачи хоть и ближайшей, но все-таки перспективы. На данный момент остается констатировать, что уголовное преследование, как уголовно-процессуальная функция, не является главной (основной) функцией прокурора в досудебном производстве.

Исходя из смысла законодательства, такой функцией прокурора является надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. В частности такой вывод можно сделать, проанализировав Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»³⁹, статья 1 которого определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Так же в данной статье указывается, что прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Таким образом, надзор за соблюдением законности является основной функцией прокурора, в какой бы отрасли он не осуществлялся, все иные направления его деятельности являются дополнительными функциями. Этот же тезис содержится в рекомендациях по результатам парламентских слушаний «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации», где отмечается, что место прокуратуры в системе государственных институтов определяется, прежде всего, содержанием осуществляемых ею функций, среди которых базовой является надзорная⁴⁰.

Подтверждением приоритетного, основного характера прокурорского надзора служит и то, что прокурор указан в УПК РФ как единственный субъект данной функции. В то же время для реализации другой функции – уголовного преследования – действуют специально созданные для этого органы – органы дознания и предварительного следствия⁴¹.

Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений в современных условиях продолжает оставаться основной функцией прокуратуры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, поскольку уголовное преследование и другие его дополнительные функции могут способствовать достижению целей уголовного судопроизводства только при условии их законности⁴².

«Выделение надзора за исполнением законов указанными органами в одно из основных направлений … обусловлено, прежде всего, тем, что эти органы осуществляют борьбу с преступностью. При проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания и предварительного следствия затрагиваются, а иногда существенно ограничиваются права и законные интересы граждан, гарантированные Конституцией РФ и другими законами …», справедливо отмечают авторы учебника «Прокурорский надзор в Российской Федерации»⁴³.

И действительно – прокурор является должностным лицом, который от имени государства гарантирует соблюдение прав и законных интересов граждан в уголовном судопроизводстве и способен оперативно реагировать на их нарушения. Именно поэтому мы считаем надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия основной функцией прокурора в досудебном производстве по уголовным делам.

Как правильно отмечают А.Б. Соловьев и А.Г. Халиулин, в отличие от других органов уголовного преследования прокурор служит гарантом законности расследования, соблюдения прав и законных интересов участников уголовного процесса. Прокурор должен вмешиваться в процесс расследования с целью предупреждения, выявления и устранения нарушений закона. Именно на прокуроре лежит обязанность обеспечения законности уголовного преследования⁴⁴.

В целях правильного уяснения сущности и содержания данного направления уголовно-процессуальной деятельности прокурора необходимо сформулировать понятие «прокурорского надзора», для чего обратимся к теории прокурорского надзора.

Обобщая имеющиеся современные трактовки понятия «прокурорский надзор»⁴⁵, можно отметить, что это самостоятельная специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени государства и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, сопряженная с возможностью применения средств реагирования, в случае выявления нарушений законов.

Исходя из вышесказанного, основу данного понятия составляют следующие положения: 1) прокурорский надзор – это вид государственной деятельности; 2) осуществляется с помощью единой федеральной системы органов прокуратуры; 3) с целью обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства; 4) путем проверки исполнения законов.

Таким образом, «прокурорский надзор – это не всякая деятельность, а только деятельность по исполнению законов и подзаконных нормативных актов государственными и негосударственными органами», – отмечает В.Н. Галузо⁴⁶.

По мнению В.П. Рябцева, «сущность надзора состоит в деятельности прокурора по проверке соблюдения законов, установлению правонарушений, их правовой оценке, а также в требовании (предложении), обра­щенном к компетентным органам и должностным лицам, о приня­тии мер к устранению выявленных нарушений»⁴⁷.

Аналогичной позиции придерживается О.В. Качалова. По ее мнению, сущность прокурорского надзора заключается в обеспечении точного и неуклонного соблюдения Конституции России и исполнения законов на всей территории Российской Федерации путем своевременного выявления и принятия мер к устранению любых правонарушений, причин и условий, способствующих им; восстановлению законности; обеспечению привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности⁴⁸.

Б.В. Коробейников полагает, что «прокурорский надзор применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ и любого из них в каждом конкретном случае»⁴⁹.

«Прокурорский надзор характеризуется отсутствием у прокурора административных полномочий, то есть при обнаружении правонарушения прокурор не устраняет его лично, а обращает на это внимание соответствующего государственного органа или должностного лица», – считают авторы учебника «Прокурорский надзор»⁵⁰.

Согласна с ними и О.В. Химичева, которая утверждает, что в ходе надзора поднадзорная деятельность проверяется лишь с точки зрения соответствия закону: прокурор не полномочен вмешиваться в деятельность органов и лиц, за которой осуществляется надзор⁵¹.

Сущность прокурорского надзора определяется также местом прокуратуры в системе государственных органов, а точнее тем, что прокуратура не относится ни к одной из ветвей государственной власти. Это позволяет говорить о том, что поднадзорные органы не находятся у прокуратуры в оперативном подчинении, а потому независимы от нее.

Анализируя приведенные выше точки зрения, можно сделать вывод, что надзор – это такая система отношений, при которой надзорный орган, проверяя соблюдение законности, может лишь обратить внимание подконтрольного органа на его ошибку и, самое большее, может приостановить действие его акта, но отменять или исправлять акт должен сам поднадзорный орган.

Все вышесказанное относится и к надзору за исполнением законов органами дознания пограничных органов федеральной службы безопасности, поскольку данный вид надзора согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» является одной из отраслей прокурорского надзора. В рамках этой отрасли прокурор осуществляет деятельность по предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона в целях обеспечения точного и неуклонного соблюдения принципов и порядка уголовного судопроизводства органами дознания пограничных органов при возбуждении уголовного дела и его расследовании.

Предмет надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания пограничных органов включает соблюдение прав и свобод человека и гражданина, уста­новленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, производства расследования, а также закон­ность решений, принимаемых поднадзорными органами. Вместе с тем, прокуратура, как представляется, осуществляет надзор и за соответствием закону ведомственных нормативных актов, регулирующих организацию дея­тельности по разрешению заявлений, сообщений о преступлениях и произ­водству расследования.

Таким образом, надзор за процессуальной деятельностью органов дознания пограничных органов направлен на то, чтобы деятельность дознавателей и органов дознания по осуществлению уголовного преследования соответствовала требованиям УПК РФ, УК РФ и других федеральных законов, не противоречащих УПК РФ.

Определенный научно-практический интерес представляет выявление особенностей осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания.

Специфика прокурорского надзора в уголовном процессе проявляется в том, что он, во-первых, согласно действующему законодательству должен осуществляться только процессуальными средствами. Статья 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющая полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, носит бланкетный характер и отсылает к уголовно-процессуальному законодательству Российской Федерации и другим федеральным законам. Данная правовая конструкция, а также анализ УПК РФ позволяют сделать вывод, что общенадзорные полномочия, предусмотренные ст.ст. 22-25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», не имеют уголовно-процессуального механизма реализации.

Вместе с тем, анализ правоприменительной деятельности органов прокуратуры по надзору за соблюдением законности органами предварительного расследования свидетельствует о широком применении в уголовном судопроизводстве общенадзорных полномочий прокурора. Так, например, при осуществлении прокурорского надзора за производством дознания органами внутренних дел (далее ОВД) в 2008 году прокурорами направлено около 23,4 тыс. требований об устранении нарушений уголовно-процессуального законодательства в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и внесено более 49 тыс. представлений об устранении нарушений закона (т.е. более чем в два раза)⁵².

Поэтому, на наш взгляд, представляется целесообразным придание процессуальной природы таким правовым средствам прокурора, как представление и протест. В связи с чем внести соответствующие изменения в ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Следующая особенность прокурорского надзора заключается в том, что он предполагает не только выявление правонарушений в деятельности органов дознания и предварительного следствия, но и функционирование механизма предотвращения нарушений, восстановления нарушенных прав, возмещения причиненного вреда, привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушениях уголовно-процессуального законодательства. Иными словами, речь идет об устранении препятствий для нормального развития уголовно-процессуальных отношений, то есть о правообеспечительной функции.

Под правообеспечительной функцией в уголовном судопроизводстве понимается обусловленное задачей обеспечения законности, охраны интересов общества, прав и свобод граждан направление уголовно-процессуальной деятельности, состоящее в обеспечении надлежащего поведения всех участников процесса, ограждении, защите и восстановлении интересов судопроизводства, прав и законных интересов лиц, в нем участвующих, и создании тем самым условий для достижения задач уголовного процесса по раскрытию преступлений, изобличению и наказанию виновных, а также недопущению осуждения невиновных⁵³.

Правообеспечительная функция в деятельности прокурора в досудебном производстве по уголовным делам носит вспомогательный характер. Она производна от его основной функции – надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

Многие процессуалисты действия прокурора по устранению препятствий для нормального развития уголовно-процессуальных отношений включают в содержание надзорной функции. Однако, по нашему мнению, правообеспечительная функция имеет самостоятельное значение, хотя и тесно связана с надзорной деятельностью прокурора. С помощью надзора выявляются готовящиеся или совершенные на­рушения закона⁵⁴, а с помощью правообеспечительной функции предотвращаются на­рушения, восстанавливаются нарушенные права, возмещается причиненный вред и привлекаются к ответственности виновные лица.

Надзор не предназначен для непосредственного исправления нарушения, поэтому считается, что надзор служит выявлению нарушений⁵⁵, а для предупреждения и устранения уголовно-процессуальных нарушений как раз и применяется механизм правообеспечения.

Назначение данного механизма состоит в том, чтобы на пути к решению основного вопроса – о виновности лица в совершении преступления – никем из граждан или должностных лиц не были нарушены интересы правосудия, незаконно ущемлены права лиц, вовлекаемых в процесс. Наличие правообеспечительной функции как раз и обусловлено тем, что в уголовном процессе велика вероятность подобных нарушений⁵⁶.

Так, например, при осуществлении прокурорами надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия в 2007 году выявлено 2343684 нарушения закона, в 2008 году – на 14,8 % больше (2690862)⁵⁷.

Помимо предотвращения необоснованных ущемлений прав и законных интересов лиц, вовлекаемых в сферу уголовного процесса, наличие механизма правообеспечения обусловлено потребностью охраны общественно-правовых интересов.

Законное и справедливое разрешение дела, независимо от конкретного его исхода, объективно соответствует интересам государства, общества, а равно каждого из участников процесса. В этом смысле вся процессуальная деятельность представляет гарантию достижения целей судопроизводства и одновременно гарантию осуществления прав и охраны интересов личности⁵⁸.

Таким образом, реализуя правообеспечительную функцию, прокурор преследует две цели. Прежде всего, его деятельность направлена на устранение препятствий в реализации участниками процесса своих прав и обязанностей, ограждение их от всяческих нарушений законности со стороны органов предварительного расследования, недопущение привлечения к уголовной ответственности и осуждения невиновных, восстановление нарушенных прав. Кроме того, прокурор не может не учитывать интересы правосудия – в круг его интересов входит и эффективность уголовного преследования, так как быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и справедливое их наказание есть одна из целей уголовного судопроизводства в целом. А задача прокурора как раз и состоит в том, чтобы эта цель судопроизводства была достигнута беспрепятственно. Кроме того, не следует забывать, что прокурор от имени государства поддерживает обвинение в суде, в силу чего эффективность уголовного преследования на стадии возбуждения уголовного дела и предварительного расследования составляет основу его дальнейшей обвинительной деятельности в суде. Прокурору вовсе не безразлично, с чем он пойдет в суд.

Следует отметить, что с таким пониманием правообеспечительной функции, выполняемой прокурором в уголовном судопроизводстве, согласилось 53,4% опрошенных нами прокуроров, их заместителей и помощников; в то же время наличие в деятельности прокурора правообеспечительной функции как самостоятельного направления признают 44,8% опрошенных респондентов, 52,4% включают правообеспечительную деятельность в содержание функции надзора, а 2,8% респондентов вообще отрицают существование данной функции.

Подытоживая приведенные выше соображения, отметим, что в досудебном производстве по уголовным делам базовой функцией прокурора является надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Надзор представляет собой наблюдение за соблюдением законности органами, осуществляющими уголовное преследование, и предназначен для выявления отклонений от заданных уголовно-процессуальным законодательством предписаний. В случае выявления таких отклонений прокурор обязан принять меры к их предупреждению и пресечению, а также восстановлению нарушенных этими отклонениями прав, свобод личности и общественно-правовых интересов, что составляет сущность правообеспечительной функции. Таким образом, надзор прокурора за предварительным расследованием служит предпосылкой возможной реализации им механизма правообеспечения.

Однако такой механизм процессуальной деятельности прокурора предполагает ее осуществление в отношении процессуально независимого от него субъекта предварительного расследования⁵⁹. Зависимость и отсутствие процессуальной самостоятельности свидетельствуют не о надзоре, а о процессуальном руководстве.

Процессуальное руководство находится в определенном противоречии с принципом процессуальной самостоятельности субъекта предварительного расследования, ибо согласно закону прокурор не в состоянии помимо воли и внутреннего убеждения субъекта расследования определить направление расследования преступления⁶⁰.

Дознаватель же фактически находится в процессуальном «подчинении» у прокурора, так как прокурор, исходя из смысла действующего законодательства, является руководителем дознания. Статья 37 УПК РФ дает прокурору возможность контролировать каждый шаг органа дознания и дознавателя – от приема и регистрации сообщения о преступлении до принятия итогового решения по делу. Без его одобрения дознаватель не может совершить сколь-нибудь значимые процессуальные действия. Не случайно в литературе в последнее время можно часто встретить упоминание о так называемом «прокурорском дознании»⁶¹.

Таким образом, сложившиеся правовые реалии позволяют утверждать об осуществлении прокурором процессуального руководства деятельностью дознавателя по расследованию преступлений.

Руководство расследованием в форме дознания и надзор за ним остаются в одних, а именно прокурорских, руках, и это рождает дилемму: либо руководство расследованием и надзор совместимы, либо нет⁶².

Для того чтобы разрешить этот вопрос, необходимо разобраться в сущности процессуального руководства как направления уголовно-процессуальной деятельности прокурора.

Стоит отметить, что одним из проблемных и часто обсуждаемых в юридической литературе вопросов является именно вопрос о выполнении прокурором в досудебных стадиях уголовного процесса функции процессуального руководства.

Осуществление данного направления деятельности прокурором признается многими учеными-процессуалистами⁶³.

«Уникальность российской прокуратуры традиционно заключалась в том, что процессуальные полномочия прокурора являлись и надзорными и выступали в качестве формы руководства расследованием, организации уголовного преследования»⁶⁴.

Однако по вопросу о соотношении данного вида деятельности с прокурорским надзором мнения разделились. Так, ряд авторов полагает, что надзор прокурора за соблюдением законов в деятельности органов предварительного расследования включает руководство прокурора расследованием⁶⁵.

К примеру, В.М. Савицкий в связи с этим отмечал: «руководство следствием со стороны прокурора – единственный способ обеспечить законность действий следственных органов», «прокурорский надзор … есть по существу руководство следствием»⁶⁶.

Другие авторы категорически отрицают существование данной функции у прокурора⁶⁷.

В частности, В. Клочков полагает, что обязанность прокурора – осуществлять надзор, при этом прокурор не должен становиться органом уголовного преследования и обладать полномочиями по руководству расследованием⁶⁸.

Данная позиция аргументируется тем, что такое руководство со стороны прокурора противоречит процессуальной самостоятельности субъекта, осуществляющего предварительное расследование, и возлагает на прокурора личную ответственность за результаты расследования, то есть отрицательно влияет на объективность прокурора.

Наконец, третья группа авторов рассматривает процессуальное руководство в качестве самостоятельной функции, являющейся дополнительной по отношению к функции прокурорского надзора⁶⁹.

«Процессуальное руководство расследованием дополнительная, но, в тоже время, относительно самостоятельная функция прокурора, направленная на успешную реализацию задач предварительного следствия», – отмечает Е.Д. Болтошев⁷⁰.

Мы придерживаемся позиции, согласно которой прокурорский надзор и процессуальное руководство расследованием несовместимые виды деятельности. Совмещение в руках прокурора надзора и процессуального руководства, по нашему мнению, не укладывается в сущность надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования.

Как справедливо отмечает В. Клочков: «теория не может игнорировать различия понятий «надзор» и «руководство», включать, вопреки смыслу этих терминов, руководство в надзор, тем более – рассматривать руководство как лучшую и даже единственно возможную форму надзора»⁷¹.

Не может быть эффективным прокурорский надзор за деятельностью, которой прокурор руководит⁷².

Прокурор успешно и достаточно эффективно выполнит свое государственное предназначение – надзор за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, если будет использовать в этих целях только правообеспечительные полномочия без постоянного и повседневного оперативного вмешательства в деятельность субъекта, осуществляющего расследование, не подменяя начальника подразделения процессуальной деятельности по руководству подчиненными дознавателями⁷³.

Прокурор является органом надзора за законностью процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и его не должны интересовать вопросы руководства расследованием конкретных уголовных дел. Для него должно быть важно обеспечение законности и обоснованности производства процессуальных действий и принятия процессуальных решений, осуществления следственных действий, реализация прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства⁷⁴.

Осуществление прокурором процессуального руководства дознанием не только ущемляет процессуальную самостоятельность дознавателя, но и превращает начальника подразделения дознания в лишнюю фигуру, ненужную в системе процессуального контроля в досудебном производстве.

Однако, анализ средств прокурорского надзора за предварительным расследованием (именно за расследованием как деятельностью, а не за законностью ее осуществления!) убедительно свидетельствует, что они приняты из арсенала административных методов управления, но не юстиции.

Таким образом, приходится констатировать, что уголовно-процессуальный закон позволяет прокурору руководить расследованием уголовных дел.

Следует отметить, что 64% прокуроров и их заместителей, 73% дознавателей пограничных органов ФСБ России, опрошенных нами, признают существование функции руководства процессуальной деятельностью органов дознания.

Да и анализ полномочий прокурора, закрепленных в действующем УПК РФ, говорит в пользу существования данного направления деятельности. К примеру, возвращая уголовное дело для производства дополнительного расследования (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ), разве не определяет тем самым прокурор направление расследования? Или эта деятельность не является руководством? Или, например, право прокурора продлить срок дознания либо приостановить производство дознания (ст. 223 УПК РФ). Разве эта деятельность не относится к направлению расследования? Кроме того, ряд полномочий прокурора, перечисленных в ч. 2 ст. 37 УПК РФ, также носит управленческий характер, предоставляя прокурору возможность вмешиваться в процессуальную деятельность дознавателя и побуждать его изменять ход расследования, принимать правильные, с точки зрения прокурора, решения (например, право прокурора давать дознавателю указания о направлении расследования).

Материалы нашего исследования (приложения 3, 5) убедительно свидетельствуют о широком использовании прокурорами права давать указания о направлении расследования, определяя тем самым свою позицию по уголовному делу и заставляя дознавателя принимать «правильные», с точки зрения прокурора, решения.

Дачу указаний дознавателю надо расценивать как преобразование многовариантных правовых норм в однозначные⁷⁵.

«Указания, даваемые прокурором по уголовному делу, не только констатируют допущенные следователем нарушения закона и требуют их устранения, но определяют перспекти­вы дальнейшего расследования, конкретизируют задачу доказывания по каждому конкретному уголовному делу, то есть, являются средством должного направления расследования, его полноты, всесторонности и объективности», – отмечает Т.Ю. Иванова⁷⁶.

Сравнительный анализ процессуальных полномочий, предоставленных прокурору (п.п. 4, 9, 10, 11, 12, 13, 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) и руководителю следственного органа (п.п. 1, 3, 5, 8, 11 ч. 1 ст. 39 УПК РФ) также говорит об их некоторой схожести. А ведь никто не утверждает, что руководитель следственного органа не осуществляет процессуальное руководство предварительным следствием. Между тем, указанные полномочия носят именно управленческий характер.

А.М. Ларин, признавая существование отдельной, самостоятельной функции руководства процессуальной деятельностью, писал: «Принимать решение о направлении следствия и производ­стве следственных действий, в которых наряду со следователем участвуют и другие лица, давать поручения и указания, предъявлять требования и выно­сить постановления, исполнение которых для других лиц обязательно – это и значит руководить, осуществлять руководство»⁷⁷.

Руководство деятельностью органов дознания выражается в оперативном обеспечении слаженной работы всех подразделений посредством указаний, распоряжений, приказов; оно осуществляется различными способами целенаправленного воздействия на подразделения дознания или отдельных дознавателей. Его составляющие – распорядительство и власть. Причем первое является средством осуществления второго⁷⁸.

Наглядной иллюстрацией приведенного тезиса служит положение, закрепленное в п. 2 ст. 30 ФЗ «О прокуратуре РФ», согласно которому указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания (и только), не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения. Кроме того, в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий. Данные указания, по смыслу закона, также являются обязательными для исполнения.

Уместно отметить, что 56% опрошенных нами дознавателей пограничных органов ФСБ России обсуждают с прокурором вопросы, касающиеся производства тех или иных следственных действий и ждут от него указаний относительно направления расследования (особенно это касается уголовных дел, возбужденных по факту). Материалы нашего исследования (приложение 3 диаграмма 7, приложение 5) также свидетельствуют о том, что прокуроры довольно «охотно» используют свое право давать указания о направлении расследования.

Таким образом, приходится констатировать, что в деятельности прокурора в досудебном производстве по уголовным делам совмещены несовместимые в одних «руках», как отмечалось нами выше, функции. С одной стороны, уголовно-процессуальный закон говорит об осуществлении прокурором функции надзора, с другой – анализ его процессуальных полномочий позволяет говорить о выполнении им функции процессуального руководства расследованием (в отношении органов дознания).

В целях устранения данного противоречия предлагаем лишить прокурора полномочий, предусмотренных п.п. 4, 9, 10, 11, 12, 13, 15 ч. 2 ст. 37, ч.ч. 3, 4, 5 ст. 223 УПК РФ и передать их начальнику подразделения дознания.

Определив систему уголовно-процессуальных функций, выполняемых прокурором в ходе уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов, перейдем к формулированию понятия процессуальных полномочий прокурора при производстве дознания пограничными органами.

Немаловажное значение для уяснения сущности рассматриваемого вопроса имеет определение соотношения между «функцией» и «компетенцией». В основе проблемы лежит спор о том, включать или нет функцию в состав компетенции субъекта.

По мнению В.Ф. Погорелко, компетенция производна от функций и ими обусловливается⁷⁹.

Иной позиции придерживается И.Л. Бачило, который считает, что «функции, входя составной частью в компетенцию органа, определяют, «что» делает орган. Осуществляя определенные ему функции и правомочия, он реализует свою компетенцию, действует в соответствии с ней и в ее пределах»⁸⁰.

Противоположное мнение высказывает Б.М. Лазарев: «функции … сами по себе … не могут быть элементами компетенции. В нормативных актах, определяющих положение органов государства, не следует излагать их функции как что-то совершенно отличное от прав и обязанностей»⁸¹.

Мы же согласимся с Б.М. Лазаревым и поддержим в этом вопросе О.Е. Кутафина и К.Ф. Шеремет, которые считают, что включение функций в понятие компетенции ведет к утрате последним «его юридического характера»: «Именно через компетенцию органа реализуется функция органа. Но это происходит через определенный «набор» прав и обязанностей, т.е. полномочия (курсив наш – Д.П.). Функции как бы «раскладываются на элементарные составляющие», т.е. права и обязанности, поскольку функция как таковая не может воздействовать на правоотношение. … Вот почему юридически неверно включать функции в понятие компетенции наряду с правами и обязанностями»⁸².

«Вне осуществления конкретных процессуальных обязанностей (впрочем, как и прав) субъектов уголовного судопроизводства категория «функция» остается лишь идеальной категорией, вне ее претворения в жизнь», – поддерживает указанных авторов П.С. Элькинд⁸³.

Таким образом, процессуальные функции прокурора реализуются через его компетенцию, содержание которой составляют его процессуальные права и обязанности.

Ранее мы уже определяли, что в общем виде объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор, есть не что иное, как его полномочия.

Полномочия прокурора – это, прежде всего субъективные права, предоставленные государством прокуратуре в целом, должностным лицам прокуратуры для выполнения возложенных на органы прокураторы функций, – отмечает Н.Р. Корешникова⁸⁴.

А.Ф. Козлов, подробно исследовавший понятие полномочий прокуратуры в целом и должностных лиц прокуратуры, в частности, определяет полномочие прокурора как субъективное право, которым наделяются государственные, в том числе прокурорские, органы для выполнения возлагаемых на них функций. Без этого права полномочие нереально, оно существует лишь постольку, поскольку в нём выражено право совершать необходимые действия⁸⁵.

«Субъективное право есть установленная законом возможность совершать надзорные действия (функции прокуратуры). Более того, в предоставленном субъективном праве заложена необходимость его осуществления, т.к. оно непременно должно быть реализовано…»⁸⁶.

В правовом положении государственных органов, и в частности прокуратуры, не существует дифференциации прав и обязанностей подобно тому, как это бывает у граждан. Полномочия здесь выступают в единстве прав и обязанностей. Предпосылкой данного правового феномена служит то, что государство предоставило субъективные права для выполнения строго определенных функций, предполагая тем самым реализацию стоящих перед органами прокуратуры целей и задач. Применение этих прав является обязанностью прокуратуры, т.к. данные полномочия предопределены их назначением. Таким образом, предоставленное право – это обязанность, и наоборот, каждая обязанность – это право⁸⁷.

Полномочия прокурора могут быть классифицированы по различным основаниям. В частности, в литературе предлагается следующая классификация. Полномочия прокурора подразделяются по целевому назначению на основные (предназначенные для осуществления надзорной и ненадзорной деятельности прокуратуры) и дополнительные (организационные). По направлениям деятельности – на надзорные и ненадзорные. По целевому назначению – на полномочия, предназначенные для выявления нарушений закона, и полномочия, предназначенные для реагирования на них. По признаку императивности – на императивные, ограниченно императивные и диспозитивные. По источнику нормативного закрепления – на процессуальные и непроцессуальные⁸⁸. Нам в данной классификации интересна, безусловно, только « процессуальная составляющая».

Резюмируя изложенное, можно сформулировать следующее определение процессуальных полномочий прокурора при производстве дознания пограничными органами – это предусмотренные уголовно-процессуальными нормами его конкретные права и обязанности, направленные на выявление, устранение и

предупреждение нарушений закона в ходе уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности в целях соблюдения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и эффективности уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов.

Исходя из системы уголовно-процессуальных функций прокурора в досудебном производстве по уголовным делам, процессуальные полномочия прокурора при производстве дознания пограничными органами можно классифицировать на надзорные, полномочия по процессуальному руководству деятельностью дознавателя пограничных органов и полномочия по обеспечению прав участников уголовного процесса.

Надзорные полномочия прокурора, по нашему мнению, предусмотрены пп. 1, 5, 5.1, 8, 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ; ч. 4 ст. 20, ч. 3 ст. 21 УПК РФ; ч. 3 ст. 110 УПК РФ; ч. 5 ст. 439 УПК РФ; ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ.

Полномочия по обеспечению прав участников уголовного процесса, вовлеченных в уголовно-процессуальную деятельность пограничных органов, закреплены в пп. 2, 3, 6, 9, 10 ч. 2 ст. 37, ст. 124, чч. 1, 3, 4 ст. 136, ч. 2 ст. 10 УПК РФ; ст. 24 Закона о прокурату­ре РФ; ч.ч. 2-3 ст. 88 УПК РФ.

Полномочия по процессуальному руководству деятельностью дознавателя содержатся в п.п. 4, 9, 10, 11, 12, 13, 15 ч. 2 ст. 37, п. 2 ч. 1 ст. 221, ч.ч. 3, 4, 5 ст. 223 УПК РФ.

Говоря о процессуальных полномочиях прокурора, нельзя обойти вниманием вопрос о соотношении таких категорий как «полномочие» и «правовое средство».

Большинство авторов под правовыми средствами понимают права и обязанности (полномочия) прокуроров (или их часть) при осуществлении ими процессуальных функций, порядок и форму их реализации⁸⁹ или полномочия прокурора и акты прокурорского надзора⁹⁰.

Однако, исходя из семантического значения термина «средство»⁹¹, можно заключить, что «полномочия» правовыми средствами не являются. Полномочия – содержательная сторона деятельности прокурора. «Они, будучи элементами правового статуса прокурора, означают установленную нормами права возможность действовать в определенных границах. Правовая возможность и правовое действие не тождественны. Например, право прокурора на дачу указаний и само указание, хотя и взаимосвязанные, но разные правовые категории»⁹².

Безусловно, использование прокурором правовых средств неразрывно связано с предоставленными ему законом полномочиями. Поэтому, думается, правовое средство прокурора – это способ, порядок реализации им своих полномочий.

Резюмируя изложенное, сформулируем выводы по настоящему параграфу:

1. На прокурора, в соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК РФ, возложено выполнение двух процессуальных функций: уголовное преследование (в ходе всего уголовного судопроизводства) и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (на досудебных стадиях уголовного процесса).

2. Процессуальное положение прокурора в деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности России как органов дознания определяется системой осуществляемых им функций в досудебном производстве по уголовным делам, основной из которых является надзор за процессуальной деятельностью органов дознания.

3. Особенность прокурорского надзора заключается в том, что он предполагает не только выявление правонарушений в деятельности органов дознания и предварительного следствия, но и функционирование механизма правообеспечения (правообеспечительной функции). Надзор служит выявлению нарушений, а правообеспечительная функция – для непосредственного исправления нарушения. Таким образом, надзор прокурора за предварительным расследованием служит предпосылкой возможной реализации им механизма правообеспечения.

4. Анализ УПК РФ позволяет утверждать о наличии у прокурора полномочий по процессуальному руководству деятельностью дознавателя (функции процессуального руководства дознанием), что противоречит сущности прокурорского надзора и концепции процессуальной самостоятельности субъекта, осуществляющего предварительное расследование (дознавателя). В связи с чем, необходимо лишить прокурора полномочий, предусмотренных п.п. 4, 9, 10, 11, 12, 13, 15 ч. 2 ст. 37, ч.ч. 3, 4, 5 ст. 223 УПК РФ и передать их начальнику подразделения дознания.

5. Процессуальные функции прокурора реализуются через его компетенцию, содержание которой составляют его процессуальные права и обязанности, т.е. полномочия.

Процессуальные полномочия прокурора при производстве дознания пограничными органами – это предусмотренные уголовно-процессуальными нормами его конкретные права и обязанности, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона в ходе уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности в целях соблюдения прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и эффективности уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов.

1. Прокурор реализует свои полномочия посредством применения правовых средств. Таким образом, структуру уголовно-процессуальной деятельности прокурора в досудебном производстве по уголовным делам можно представить следующим образом: процессуальная функция – процессуальное полномочие – правовое средство.

 

1.2. Соотношение процессуальных полномочий прокурора с полномочиями иных субъектов уголовно-процессуальных отношений, возникающих в деятельности органов дознания пограничных органов

 

Реализуя свои процессуальные полномочия в ходе уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов, прокурор, так или иначе, вступает в процессуальные отношения с иными субъектами этой деятельности. К таким субъектам относятся, прежде всего, дознаватель, а также начальник органа дознания и начальник специализированного подразделения дознания. Причем также начальник органа дознания и начальник специализированного подразделения дознания являются еще и субъектами процессуального контроля. Поэтому, представляется обоснованной попытка выявления зависимости процессуальных полномочий прокурора от характера уголовно-процессуальной деятельности дознавателя, а также разграничения предмета и пределов процессуальной деятельности основных субъектов контрольно-надзорных отношений в дознании.

Прежде чем непосредственно рассматривать соотношение процессуальных полномочий прокурора с полномочиями субъектов органов дознания пограничных органов, необходимо отметить, что сама возможность реализации процессуальных полномочий прокурора обусловлена, прежде всего, характером уголовно-процессуальной деятельности органа дознания, начальника органа (подразделения) дознания либо дознавателя.

Анализ уголовно-процессуальной деятельности органов дознания показывает, что данной деятельности присуща инвариантность действий органа дознания (дознавателя), которая объясняется альтернативностью следственных ситуаций и их динамическим характером.

Уголовно-процессуальный закон устанавливает границы или рамки, в которых должна осуществляться процессуальная деятельность органов дознания. Выход за пределы этих границ неизбежно ведет к ущемлению прав и законных интересов того или иного участника уголовно-процессуальных отношений. Уголовный процесс – деятельность жестко формализованная. Именно уголовно-процессуальная форма, а точнее – ее соблюдение, является залогом того, что задачи уголовного судопроизводства будут выполнены в полном объеме.

Любое отступление органа дознания (дознавателя) от установленной уголовно-процессуальной процедуры (невыполнение действий, которые необходимо выполнить, применение незаконных методов и средств, несоблюдение установленных сроков проведения процессуальных действий, процессуальные ошибки, допускаемые в силу различных причин, совершение уголовно-процессуальных правонарушений и т.д.) либо просто возникновение каких-либо трудностей в расследовании должны, безусловно, влечь за собой соответствующую реакцию со стороны субъектов, призванных в силу закона обеспечивать нормальное развитие уголовно-процессуальных отношений, в первую очередь, прокурора, как обладателя наибольшего арсенала правовых средств.

Таким образом, как представляется, характер процессуальной деятельности прокурора в отношении органов дознания поставлен в зависимость от конкретных обстоятельств, положения, обстановки, складывающихся в ходе уголовно-процессуальной деятельности этих органов. Принимая во внимание, что в русском языке «совокупность обстоятельств, положение, обстановка» определяется как «ситуация»⁹³, а прилагательное «уголовно-процессуальный» обозначает характер этой ситуации, можно, на наш взгляд, такие ситуации именовать «уголовно-процессуальными ситуациями».

Категория «уголовно-процессуальная ситуация» сравнительно недавно появилась в юридической литературе. Она встречается лишь в работах отдельных авторов, занимающихся ситуационным анализом правовых явлений⁹⁴, и на сегодня не получила широкого признания среди ученых-процессуалистов. Между тем, полагаем, уголовно-процессуальная ситуация является весьма удачной категорией для описания процессуальных особенностей обстановки расследования уголовного дела.

Кроме того, являясь разновидностью следственной ситуации, уголовно-процессуальная ситуация является, на наш взгляд, категорией, успешно интегрирующей предметы науки уголовного процесса и криминалистики.

Впервые появившись в 60-е годы почти одновременно в работах А.Н. Колесниченко⁹⁵ и В.К. Гавло⁹⁶, учение о следственной ситуации продолжает успешно развиваться.

Несмотря на достаточную разработанность проблемы, по вопросу определения следственной ситуации у ученых до сих пор нет единства точек зрения. Так, на момент настоящего исследования существует более тридцати ее дефиниций. Состояние понятийного аппарата криминалистики на сегодня позволяет все многообразие точек зрения по вопросу о понятии следственной ситуации условно свести к трем позициям.

Согласно первой точке зрения, следственная ситуация представляет собой системное образование, формируемое сочетанием различного рода компонентов и функциональными связями между ними⁹⁷.

Другими авторами следственная ситуация определяется как мысленная динамическая модель, отражающая информационно-логическое, тактико-психологическое, тактико-управленческое и организационное состояние, сложившееся по уголовному делу и характеризующее благоприятный или неблагоприятный характер процесса расследования⁹⁸.

Т.С. Волчецкая рассматривает следственную ситуацию как «...степень информационной осведомленности следователя о преступлении, а также состояние процесса расследования, сложившееся на любой определенный момент времени, анализ и оценка которого позволяют следователю принять наиболее целесообразные по делу решения»⁹⁹.

Полагаем, каждая из приведенных позиций авторов имеет право на существование, так как отражает различные стороны явления объективно-субъективного порядка, каким является следственная ситуация.

Еще большее многообразие взглядов обнаруживается у ученых по вопросу о том, какие именно элементы следует включать в содержание следственной ситуации.

Согласно одной точки зрения, в содержание следственной ситуации включается обстановка расследования или определенное положение в расследовании, характеризуемое «. . . наличием тех или иных доказательств и информационного материала и возникающими в связи с этим конкретными задачами его собирания и проверки»¹⁰⁰, «. . . значимой для расследования информации, которая принимается во внимание наряду с источниками ее получения»¹⁰¹ , или как «. . . конкретная следовая картина, возникающая к моменту обнаружения признаков преступления»¹⁰².

Для вышеприведенных и подобных им взглядов примечательно то, что авторы в содержание следственной ситуации правильно включают такой ее компонент как обстановка, характеризующаяся наличием совокупности доказательств, фактических данных, суммой информации, следовой картиной. То есть, то главное, что определяет ее содержание – объем собранных сведений и их информационную значимость.

Представители другой точки зрения полагают, что в содержание следственной ситуации должны входить и другие элементы, компоненты, условия как равнозначные, например: оценка следственной ситуации¹⁰³, «компоненты психологического, материального, организационного, технического характера»¹⁰⁴, «возможности судебных экспертиз, квалификация эксперта, опыт, трудолюбие следователя, наличие или отсутствие у него в производстве других дел, сроки расследования»¹⁰⁵ и т.д.

На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения В.К. Гавло, полагающего, что теория и практика подтверждают необходимость учитывать в структуре следственной ситуации в качестве ее основных элементов:

1. следственные и оперативно-розыскные данные о способе, механизме, личности субъекта преступления, объекте и предмете преступного посягательства, личности потерпевшего, обстановке, мотиве, цели и других обстоятельствах расследуемого события преступления;

2. следственные и оперативно-розыскные данные в целом о расследуемом событии;

3. наличие доказательств о расследуемом событии и его отдельных обстоятельствах;

4. данные о возможной инсценировке расследуемого события;

5. сведения о противодействии следствию со стороны заинтересованных лиц;

6. сведения о возможных источниках получения фактических и иных данных;

7. данные об обстановке, в которой выявлено, возбуждено уголовное дело, начато расследование и проводятся первоначальные следственные и иные действия;

8. данные об обстановке, в которой ведется расследование после производства первоначальных следственных и иных действий;

9. данные, затрудняющие расследование, как следствие своеобразия обстановки и условий по сохранению отдельных доказательств¹⁰⁶.

Предложенная В.К. Гавло универсальная структура элементов предметно раскрывает содержательную сторону следственной ситуации вообще и способствует определению так называемой уголовно-процессуальной ситуации, как ее классификационной ветви, в частности.

Существенный научный интерес представляет вопрос о классификации следственных ситуаций. В юридической литературе предлагается целый ряд классификационных схем, в которых в качестве классификационных оснований в большинстве случаев выступают различные характеристики следственной ситуации.

Так, в зависимости от характера и особенностей условий, обстановки, в которых протекает деятельность следователя, дознавателя, оперработника, судьи и эксперта, выделяют следственные, оперативно-розыскные, судебные и экспертные ситуации.

В зависимости от количества компонентов, составляющих ситуацию, их связей, взаимозависимостей – относительно простые (менее сложные) и более сложные¹⁰⁷.

На основе качественной характеристики возможностей достижения целей судебного исследования следственные ситуации делятся на благоприятные (способствующие расследованию) и неблагоприятные¹⁰⁸.

В зависимости от позиции подозреваемого, обвиняемого и других участников процесса авторы подразделяют следственные ситуации на конфликтные и бесконфликтные¹⁰⁹. В зависимости от отношения к субъекту доказывания ситуации разделяются на идеальные и реальные, применительно к этапам расследования – первоначальные, последующие и заключительные¹¹⁰.

Уголовно-процессуальная ситуация, на наш взгляд, – это тоже тип следственной ситуации. Однако если следственная ситуация возникает в деятельности дознавателя при расследовании конкретного уголовного дела, производстве того или иного процессуального действия и, чаще всего, характеризует тактическую обстановку по уголовному делу, то уголовно-процессуальная ситуация применительно к теме исследования определяет, по нашему мнению, контрольно-познавательную деятельность субъектов надзора и процессуального контроля. Фактически, уголовно-процессуальная ситуация – это «обратная сторона» следственной ситуации, возникающей в процессе познавательной деятельности дознавателя. Уголовно-процессуальная ситуация – это следственная ситуация, требующая «внимания», а в необходимых случаях и коррегирования со стороны субъекта надзора или процессуального контроля, в силу прямого указания закона, допущенных нарушений норм уголовно-процессуального закона и иных нормативных правовых актов, неэффективности процессуальной деятельности, нецелесообразности выбора методов и средств расследования и т.д.

Центральное место в уголовно-процессуальной ситуации занимает субъект познания, поскольку никакие ситуации в своей объективной представленности (т.е. без человека) не существуют. Объективно существуют факты, события, явления, но не ситуация¹¹¹.

Очевидно, что обстановка предварительного расследования будет изменяться с появлением в уголовном процессе нового участника. Так и происходит с появлением в досудебном производстве прокурора, выполняющего не только функцию прокурорского надзора, но и функцию процессуального руководства деятельностью органов дознания.

Вовлечение прокурора в орбиту уголовного судопроизводства, как правило, связано с фактом состоявшегося или возможного нарушения органом дознания норм уголовно-процессуального закона. Полагаем, именно нарушение закона дознавателем является основной запускающей детерменантой для применения процессуальных полномочий, предоставленных прокурору в досудебном производстве. Кроме того, как уже отмечалось, применение прокурором процессуальных полномочий обуславливается не только нарушениями норм уголовно-процессуального закона, но и неэффективностью проводимого дознания и иных процессуальных действий.

Уголовно-процессуальная ситуация по своей природе является проблемной ситуацией, а, значит, в своем генезисе неизбежно проходит две стадии: первый этап – постановка уголовно-процессуальной проблемы, второй этап – поиск и принятие оптимального с точки зрения субъекта уголовно-процессуального решения. Именно второй этап уголовно-процессуальной ситуации непосредственно связан с реализацией полномочий прокурора в ходе осуществления уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами, обусловливая их объем и пределы реализации.

Исходя из этого, можно заключить, что характер процессуальных полномочий, применяемых прокурором в деятельности органов дознания, определяется конкретной уголовно-процессуальной ситуацией, возникающей в деятельности дознавателя.

Осуществляя надзор и процессуальное руководство, прокурор проверяет соответствие уголовно-процессуальной деятельности дознавателя принятым управленческим решениям (законам, указаниям и т.д.). Любое процессуальное действие дознавателя, принятое им процессуальное решение порождает конкретную уголовно-процессуальную ситуацию. Причем уголовно-процессуальная ситуация может возникать и развиваться в рамках правового поля, т.е. не отклоняться от заданных уголовно-процессуальным законом предписаний, а может явиться результатом неправомерных действий (бездействия) дознавателя. В первом случае сущность процессуальной деятельности прокурора будет сведена лишь к наблюдению за деятельностью дознавателя и проверке результатов этой деятельности в установленных законом случаях, например при утверждении обвинительного акта. Во втором случае деятельность прокурора предполагает не только наблюдение с целью выявления допущенных отклонений, но и реализацию механизма правообеспечения (правообеспечительной функции) с целью устранения препятствий для нормального развития уголовно-процессуальных отношений.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что уголовно-процессуальная ситуация – это фактическая обстановка, возникающая в ходе процессуальной деятельности дознавателя в связи с совершением конкретного преступления, обусловленная уголовно-процессуальной формой, процессуальными сроками и местом производства предварительного расследования и требующая вмешательства прокурора или субъекта процессуального контроля.

Возникновение той или иной уголовно-процессуальной ситуации обуславливает применение прокурором определенной совокупности правовых средств¹¹², важных как для выявления отклонений от заданных уголовно-процессуальным законом предписаний, так и для реагирования на них с целью их устранения и предупреждения.

Уголовно-процессуальная ситуация – явление объективно-субъективного порядка, где в качестве объективной детерминанты выступает «хронотоп» уголовного дела, а субъективной детерминанты – механизм принятия субъектом уголовно-процессуального решения. Именно механизм принятия такого решения и определяет пределы реализации полномочий прокурора в ходе осуществления уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами.

Подводя итог, следует отметить, что реализация процессуальных полномочий прокурора при производстве дознания пограничными органами будет заключаться в применении того или иного правового средства в зависимости от конкретной уголовно-процессуальной ситуации, возникающей в ходе процессуальной деятельности дознавателя.

Известно, что одним из проявлений закономерности материального процесса является его повторяемость. Из этого следует, что процесс деятельности, в том числе и уголовно-процессуальной, в сходных ситуациях, раз за разом повторяется сходным образом. Именно поэтому мы можем говорить о типичных для того или иного вида процессуальной деятельности уголовно-процессуальных ситуациях.

Так, в рамках нашего исследования представляется целесообразным выявление типичных уголовно-процессуальных ситуаций, возникающих в дознании и иной процессуальной деятельности органов дознания пограничных органов, которые препятствуют нормальному развитию уголовно-процессуальных отношений, а также определение круга оптимальных для разрешения таких ситуаций правовых средств, имеющихся в распоряжении прокурора¹¹³.

Что касается соотношения процессуальных полномочий прокурора с полномочиями субъектов процессуального контроля при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами, то мы решили подробно остановиться на этом аспекте по следующим основным причинам:

• во-первых, современное дознание, как форма предварительного расследования, представляет собой совершенно новый правовой институт, отличный от того, который существовал еще каких-то 10-15 лет назад (на данном этапе дознание мало чем отличается от предварительного следствия, существенно изменилась и система органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по осуществлению предварительного расследования в форме дознания);

• во-вторых, как свидетельствует статистика, при производстве дознания допускается значительное число уголовно-процессуальных нарушений, что говорит о низкой эффективности процессуального контроля на данном направлении;

• в-третьих, изменения в уголовно-процессуальное законодательство, внесенные Федеральным законом № 87-ФЗ, фактически лишили прокурора полномочий по процессуальному руководству предварительным следствием, и вместе с тем сохранили эти полномочия в отношении органов дознания;

• в-четвертых, процессуальная фигура начальника подразделения дознания, включенная законодателем в состав участников уголовного процесса, эффективными полномочиями по осуществлению контроля за подчиненными ей подразделениями процессуальной деятельности, по нашему мнению, не наделена, что актуализирует потребность разграничения процессуальных полномочий между ним и прокурором.

Вместе с тем, все вышеперечисленное вовсе не означает, что процессуальная деятельность прокурора имеет приоритет перед судебным контролем или процессуальным контролем начальника подразделения дознания. Полагаем, каждая из этих форм, влияя на один объект – досудебное производство, вносит свою долю в решение общей задачи. При такой организации контроля, представляется, субъекты контрольно-надзорных отношений не должны подменять друг друга, а их полномочия не должны дублироваться. В связи с этим необходимо четко определить критерии, лежащие в основе разграничения форм процессуального контроля и надзора на досудебном производстве.

Процессуальный контроль (надзор) за дознанием представляет собой самостоятельную функцию управления¹¹⁴, которая включает такие уровни (стадии), как констатация, выявление, анализ и оценку отклонений или тенденций ведущих к ним, коррегирование. Исходя из этого, процессуальный контроль можно рассматривать как специфическую систему, обладающую всеми системными признаками¹¹⁵.

Система процессуального контроля и надзора за деятельностью органов дознания пограничных органов включает в себя, в зависимости от субъекта, осуществляющего этот контроль, три формы: прокурорский надзор, процессуальный контроль начальника подразделения дознания пограничного органа и судебный контроль.

Таким образом, контрольно-надзорные полномочия, связанные с обеспечением законности уголовно-процессуальной деятельности дознавателя, а также органа дознания, возложены на трех субъектов уголовного судопроизводства, имеющих неодинаковый процессуальный статус. Кроме того, процессуальное положение и прокурора, и начальника подразделения дознания, и суда на досудебных стадиях уголовного процесса определяется назначением (ролью) каждого из них в уголовном судопроизводстве. Исходя из этого, представляется, что каждая форма процессуального контроля и надзора за деятельностью органов дознания должна иметь собственные предмет и пределы, позволяющие отграничить одну форму от другой.

В теории уголовного процесса до настоящего времени не выработалась однозначная позиция о соотношении форм процессуального контроля и надзора на досудебном производстве¹¹⁶. Связано это, на наш взгляд, с тем, что конкретные средства осуществления этих форм в силу единства их предназначения тесно взаимосвязаны, а иногда дублируют друг друга.

Таким образом, определенную актуальность приобретает проблема определения оптимального соотношения роли, места и компетенции суда, прокурора и руководителя органа дознания (начальника подразделения дознания) пограничного органа в механизме контрольно-надзорной деятельности в отношении органов дознания. Решение обозначенной проблемы позволит, во-первых, достичь определенного баланса между обеспечением прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства и эффективным, наступательным уголовным преследованием лиц, виновных в совершении преступления; во-вторых, избежать взаимной подмены контролирующих органов, при которой ими могут выноситься процессуальные решения, противоречащие друг другу.

Критериями, положенными в основу разграничения форм процессуального контроля и надзора на досудебном производстве, на наш взгляд, могут служить: а) задача, для разрешения которой в уголовном процессе учрежден тот или иной орган или должностное лицо¹¹⁷; б) предмет и пределы деятельности этих органов и должностных лиц; в) поводы и основания осуществления контрольно-надзорной деятельности; г) характер и объем полномочий субъектов процессуального контроля и надзора.

Исходя из вышеизложенного, представляется небезынтересным рассмотреть соотношение друг с другом каждой из форм контроля и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания пограничных органов, используя отмеченные критерии.

Как мы уже отмечали в первом параграфе нашего исследования, прокурор занимает особое положение в уголовном процессе в целом и на досудебном производстве в частности. Роль, место прокурора, а также характер его деятельности в досудебном производстве по уголовным делам были нами проанализированы ранее, поэтому сейчас на данном субъекте уголовно-процессуальной деятельности мы подробно останавливаться не будем. Отметим лишь, что основное предназначение прокурора в досудебном производстве – осуществление надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Целями прокурорской деятельности являются: 1) обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и укрепления законности; 3) защита прав и свобод человека и гражданина; 4) защита охраняемых законом интересов общества и государства. Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания сопряжен с осуществлением функции процессуального руководства деятельностью дознавателя.

Роль суда в уголовном процессе при всей своей очевидности не так однозначна. Судебная власть является самостоятельной ветвью государственной власти в Российской Федерации. В системе разделения властей значение судебной власти заключается в сдерживании власти исполнительной в стремлении обойти закон и власти законодательной – в стремлении издавать законы, противоречащие Конституции РФ¹¹⁸. Решения суда по силе прирав­ниваются к силе закона и могут быть отменены или изменены только вы­шестоящим судом на основаниях и в порядке, предусмотренном действующим процессуальным законодательством. Никто не вправе вмешиваться в судебную деятельность и влиять на содержание принимаемых судом решений. Поэтому в литературе справедливо отмечается, что судебная власть является реальной основой государственности, институтом, обеспечивающим социальный мир, правопорядок и стабильность в обществе¹¹⁹. Следовательно, судебная власть – это не только одна из паритетных ветвей государственной власти, но и средство контроля за деятельностью всего государственного механизма¹²⁰.

В уголовном судопроизводстве судебная власть реализуется посредством осуществления правосудия по уголовным делам (ст. 1 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»¹²¹). Кроме того, судебная власть проявляется также через осуществление контроля за законностью и обоснованностью действий и решений органов и должностных лиц на досудебном производстве (ст.ст. 22, 23, 25 Конституции РФ¹²²); вынесение частных определений и постановлений (ч. 4 ст. 29 УПК РФ); судебный надзор вышестоящих судов с целью проверки правомерности решений нижестоящих судов (ч. 2 ст. 19 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»); разъяснение действующего законодательства на основе данных судебной практики (ч. 5 ст. 19 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»).

В юридической литературе не утихает дискуссия о соотношении таких направлений реализации судебной власти в уголовном судопроизводстве, как правосудие и судебный контроль за законностью и обоснованностью действий и решений на досудебном производстве. Связано это с тем, что продолжительное время считалось общепризнанным, что единственной функцией суда является осуществление им правосудия¹²³. Поэтому среди ученых-процессуалистов сформировалось несколько конкурирующих позиций по вопросу о соотношении правосудия и судебного контроля.

Так, одна группа авторов полагает, что судебный контроль является самостоятельной функцией суда¹²⁴ и основной на досудебном производстве¹²⁵. Другая группа авторов считает, что судебный контроль входит в содержание правосудия¹²⁶, третьи – вообще полагают, что судебная власть реализуется исключительно в правосудии и вне правосудия существовать не может¹²⁷.

Не вдаваясь в данную полемику, позволим себе согласиться с тезисом о самостоятельном значении судебного контроля как уголовно-процессуальной функции. Мы основываем свои соображения на классическом понимании правосудия (в рамках уголовного судопроизводства) как осуществляемую судом в законодательно обусловленной процессуальной форме деятельность по рассмотрению и разрешению уголовных дел с вынесением общеобязательного, обеспеченного государственным принуждением решения, содержащего в себе ответ на главный вопрос уголовного судопроизводства – вопрос о виновности и ответственности¹²⁸. Напротив, при даче разрешений на процессуальные действия, равно как и при рассмотрении жалоб участников процесса суд не разрешает уголовное дело по существу, а потому судебный контроль не охватывается понятием правосудия, что свидетельствует о самостоятельности данного направления уголовно-процессуальной деятельности. Судебный контроль, рассматриваемый как уголовно-процессуальная функция, направлен на разрешение специфических, особых по своей значимости задач.

Основываясь на вышеизложенном, отметим, что у суда в досудебном производстве особое предназначение. Цель его участия в процессе на досудебных стадиях – защита прав и свобод личности, вовлеченной в уголовный процесс, посредством обеспечения законности и обоснованности решений и действий органов дознания и предварительного следствия. Ни ответ на основной вопрос правосудия, ни возмещение причиненного преступлением вреда, ни раскрытие преступления не входят в круг задач, решаемых судом в процессе осуществления функции судебного контроля.

Перед функцией судебного контроля стоят несколько иные задачи:

1. Не допустить реализацию неправомерных действий и решений, нарушающих конституционные права и законные интересы граждан.

2. Восстановить права, уже нарушенные органами предварительного расследования.

3. Придать правомерным действиям и решениям дознавателя, следователя, прокурора юридическую силу, легализовав (узаконив) тем самым полученные доказательства.

4. Способствовать вынесению правосудного приговора при разрешении и рассмотрении уголовного дела по существу¹²⁹.

В решении задач уголовного судопроизводства важное место занимает
деятельность органов дознания, роль которых в борьбе с преступностью в свете
последних изменений уголовно-процессуального законодательства значительно возросла. Само дознание как форма предварительного расследования постепенно эволюционирует в предварительное следствие. Становится все более затруднительным различать две формы предварительного расследования, предусмотренные действующим УПК РФ¹³⁰.

Расширение компетенции органов дознания¹³¹, а также количества расследуемых ими преступлений¹³², недостаточно высокий уровень профессионализма дознавателей¹³³ побудили законодателя к введению в круг участников уголовного процесса новой фигуры – начальника подразделения дознания (ст. 40.1УПК РФ). Представляется, что данный субъект был введен в процесс в качестве аналога руководителя следственного органа с идентичными задачами¹³⁴.

В литературе отмечается, что основное предназначение руководителя следственного органа – контролировать деятельность следователя по расследованию преступлений, что является неотъемлемой частью функций по управлению следственным подразделением¹³⁵. При этом контроль за деятельностью по расследованию преступлений предполагает использование руководителем следственного органа предоставленных ему процессуальных полномочий в целях обеспечения законности и эффективности расследования, предотвращения нарушений закона, принятия мер к всестороннему и объективному производству предварительного следствия¹³⁶. Полагаем, данные положения в полной мере применимы и к целям участия в уголовном процессе начальника подразделения дознания.

В литературе контроль начальника подразделения процессуальной деятельности нередко именуется ведомственным¹³⁷. Связано это, на наш взгляд, с тем, что в настоящее время имеются два вида нормативных актов, регулирующих правовое положение начальника органа (подразделения) дознания: законодательные и ве­домственные. С помощью законодательных нормативных актов решаются уго­ловно-процессуальные вопросы. А с помощью ведомственных нормативных актов, регулирующих деятельность подразделений дознания, решаются организационно-правовые вопросы¹³⁸. В связи с этим в литературе выделяются два вида контроля начальника органа (подразделения) дознания: организационный и процессуальный. Первый вид осуществляется в отношении организации работы подразделения дознания, второй – процессуальной деятельности дознавателя¹³⁹. Первый вид, по нашему мнению, можно называть ведомственным, поскольку он включает в себя организационные (непроцессуальные) функции. Второй вид, напротив, определять как ведомственный, нам представляется, неверно, так как контроль, предусмотренный УПК РФ, является процессуальными, «т.е. публичным, общегосударственным, но не ведомственным, поскольку его правовая природа, сущность и значение, формы, методы и средства носят процессуальный, публичный, общегосударственный, но не ведомственный характер»¹⁴⁰. Ведомственный же контроль используется для решения задач внутрисистем­ного управления, то есть для организации работы внутри подчиненного подразделения. Здесь имеют место уже не уголовно-процессуальные, а адми­нистративно-правовые отношения, урегулированные ведомственными норма­тивно-правовыми актами¹⁴¹.

Таким образом, процессуальный контроль начальника подразделения дознания есть самостоятельная уголовно-процессуальная функция начальника подразделения дознания, осуществляемая в виде процессуального руководства уголовно-процессуальной деятельностью подчиненных ему дознавателей и состоящая в обеспечении ее законности и обоснованности¹⁴².

Действующее уголовно-процессуальное законодательство нередко оперирует понятием «начальник органа дознания». Возникает вопрос: имеет ли данный субъект какое-либо отношение к осуществлению процессуального контроля за деятельностью органа дознания и дознавателя? Если да, то, в каких взаимоотношениях начальник органа дознания находится с начальником подразделения дознания?

В литературе в свое время утверждалось, что процессуальный контроль в отношении дознавателя реализуется начальником органа дознания в процессуальных формах и состоит в руководстве процессуальной деятельностью дознавателя или другого должностного лица, непосредственно выполняющего функции органа дознания¹⁴³. Такое утверждение не вызывало нареканий, поскольку тогда отсутствовала фигура начальника подразделения дознания. Он был введен в круг участников уголовного судопроизводства лишь Федеральным законом № 90-ФЗ в 2007 году¹⁴⁴. Сейчас же в уголовном судопроизводстве участвуют оба названных субъекта.

Вместе с тем, УПК РФ содержит весьма абстрактное определение начальника органа дознания¹⁴⁵, кроме того начальник органа дознания даже не указан в числе участников уголовного судопроизводства (раздел II УПК РФ), не закреплены в отдельной статье его процессуальные полномочия. Однако анализ УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что такие полномочия у него все-таки есть.

Согласно статей 5, 41, 144, 158.1, 225 УПК РФ к полномочиям начальника органа дознания отнесено: поручение дознавателю проведения дознания; дача обязательных для дознавателя указаний; продление срока проверки дознавателем сообщения о преступлении; дача согласия на производство следственных и процессуальных действий и принятие процессуальных решений в случаях, предусмотренных УПК РФ; вынесение постановления о восстановлении утраченного уголовного дела или его части; утверждение обвинительного акта. Очевидно, перечисленные полномочия направлены, прежде всего, на обеспечение производства расследования уголовного дела, в т.ч. его законности и обоснованности, а значит, являются процессуальным руководством расследованием уголовного дела дознавателем.

На выполнение именно процессуального руководства указывает и тот факт, что закон в ряде случаев (ст. 7, 10, 11, 19, 21, 144, 148 и др.) адресует предписания и дознавателю, и органу дознания (например, обязанность рассмотреть сообщение о преступлении). По замыслу законодателя, ответственность в таких ситуациях за производство процессуальных действий и принятие решений возложена на обоих участников уголовного судопроизводства¹⁴⁶.

Таким образом, можно заключить, что функция процессуального контроля за деятельностью дознавателя присуща как начальнику органа дознания, так и начальнику подразделения дознания. Вместе с тем начальник органа дознания, как правило, является вышестоящим должностным лицом по отношению к начальнику подразделения дознания.

Так, к примеру, начальник Пограничного управления ФСБ России по Хабаровскому краю и ЕАО согласно п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ сам является органом дознания (начальником органа дознания). В то же время в составе управления имеется специализированное подразделение дознания, которое в силу п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ осуществляет предварительное расследование преступлений, отнесенных к подследственности органов дознания пограничных органов. Таким образом, начальник подразделения дознания будет подконтролен начальнику органа дознания.

По сравнению с начальником органа дознания функции, выполняемые начальником подразделения дознания, имеют более узкий характер и сводятся лишь к деятельности, связанной с производством действий, имеющих уголовно-процессуальный характер¹⁴⁷.

Аккумулируя вышеизложенное, нетрудно заметить, что предназначение каждого из рассматриваемых субъектов контрольно-надзорной деятельности так или иначе связано с обеспечением законности проводимого дознания. Поэтому представляется целесообразным разграничить анализируемые формы процессуального контроля и надзора, используя и другие критерии. В качестве таковых на первый план выходят предмет и пределы процессуального контроля и надзора.

Если говорить о предмете контроля и предмете надзора, то, прежде всего, необходимо отметить, что деятельность и суда, и прокурора, и начальника органа (подразделения) дознания в досудебном производстве направлена на охрану прав и законных интересов личности, общества и государства. Это вытекает из назначения (роли) каждого из субъектов ревизионной деятельности в досудебном производстве, рассмотренных нами выше. Достижение целей уголовного процесса всегда связано с противопоставлением интересов отдельной личности и общественных интересов. Уголовно-процессуальная деятельность органов дознания всегда, так или иначе, связана с принуждением, с резким ограничением конституционных и иных прав, с ущемлением законных интересов граждан. Однако такое ограничение предусмотрено законом только в строго определенных случаях. Кроме того, вся деятельность органов дознания по расследованию преступлений жестко ограничена уголовно-процессуальной формой. В связи с этим, представляется, содержанием предмета контроля и предмета надзора будет вся уголовно-процессуальная деятельность органов дознания, любое действие и решение, принятое дознавателем на досудебном производстве.

Следует отметить, что подобной позиции придерживаются далеко не все авторы. Одни считают, что предметом контроля и надзора являются органы или должностные лица¹⁴⁸. Другие авторы полагают, что предметом контроля и надзора выступают отдельные направления процессуальной деятельности по расследованию преступлений¹⁴⁹, третьи – законность действий (или бездействий)¹⁵⁰. Некоторые процессуалисты выделяют в качестве предмета контроля и надзора предварительное расследование в целом¹⁵¹.

Однако, по нашему мнению, предпринятые в литературе попытки обозначить предмет контроля и надзора представляются неточными либо отражающими отдельные стороны контролируемого объекта. Мы считаем, что предметом и контроля, и надзора будет являться именно вся уголовно-процессуальная деятельность органов дознания, законность и обоснованность принимаемых ими решений, а также эффективность предварительного расследования.

Такой вывод можно сделать, например, проанализировав ст. 29 ФЗ «О прокуратуре РФ», которая конкретизирует предмет надзора прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания: соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание. Кроме того, ч. 1 ст. 37 УПК РФ наделяет прокурора правом осуществлять надзор за процессуальной деятельностью (курсив наш – Д. П.) органов дознания, что как раз и говорит о том, что именно процессуальная деятельность является предметом контроля. В ходе осуществления этой деятельности должны соблюдаться права и свободы человека и гражданина, установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, установленный порядок проведения расследования. Решения, принимаемые органом дознания или дознавателем в ходе расследования должны быть законными.

Процессуальная деятельность прокурора в отношении органов дознания, в первую очередь, направлена на то, чтобы обеспечить исполнение органами доз­нания всех предписаний закона, затрагивающих права и свободы участников уголовно-процессуальной деятельности, как со стороны обвинения, так и со стороны защиты, а также иных участников уго­ловного судопроизводства. Вместе с тем, такая контрольная деятельность связана с необходимостью исполнения законов, определяющих обязанность дознавателя по раскрытию преступления, изобличению виновного, обеспечению возмещения причиненного преступными действиями вреда, по выявлению обстоятельств, способствовавших совершению преступления¹⁵². Таким образом, прокурор контролирует также методическую сторону расследования. Это непосредственно вытекает из анализа п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, предоставляющего прокурору право давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий. Говоря иначе, прокурор, реализуя все свои полномочия, в том числе и законоохранительные, работает все же на окончательный результат, предполагающий законченное обоснованное обвинение конкретного лица¹⁵³.

Согласно ч. 1 ст. 37 УПК РФ в ходе уголовного судопроизводства прокурор осуществляет уголовное преследование. В процессе судебного разбирательства от качества проведенного расследования зависит эффективность поддержания государственного обвинения, принятие судом итогового решения. Прокурор так же, как следователь, дознаватель, обеспечивает реализацию назначения уголовного судопроизводства, закрепленного в ст. 6 УПК РФ. Совокупность данных обстоятельств, так или иначе, лишает всякого смысла рассматривать прокурора в качестве участника, не способного оценивать целесообразность процессуальных действий и решений, имеющих место в ходе досудебного производства¹⁵⁴.

Такое положение вещей позволяет сделать вывод об определенной идентичности предмета прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания пограничных органов и предмета процессуального контроля начальника органа (подразделения) дознания.

Деятельность начальника органа (подразделения) дознания носит государственный характер и направлена на осуществление функции процессу­ального контроля. Без контроля невозможно, на наш взгляд, осуществление аналитической работы, планирования, методического руководства, информаци­онного, кадрового и материально-технического обеспечения в подразделении процессуальной деятельности. Вот почему контроль является необходимой функцией управления в подразделениях процессуальной деятельности.

Контроль начальника органа (подразделения) дознания направлен на выполнение стоящих перед органами дознания задач, на охрану интересов государства и граждан, участвующих в уголовном судопроизводстве. Присущими ему мето­дами начальник обеспечивает соблюдение подчиненными ему дознавателями уголовно-процессуальных норм, полное, всестороннее и объективное производство дознания¹⁵⁵.

Таким образом, начальник органа (подразделения) дознания пограничных органов, так же как и прокурор, контролирует не только соблюдение подчиненными ему дознавателями прав, свобод и законных интересов участников уголовного судопроизводства, но и эффективность проводимого дознания.

Кроме того, прокурорский надзор и процессуальный контроль начальника органа (подразделения) дознания базируются на единстве принципов. К числу таких принципов некоторые авторы справедливо относят: принцип законности, осуществление процессуального контроля и надзора на основе внутреннего убеждения, принцип своевременности (опережения исполнения), принцип активности (содействия исполнению), принцип соблюдения процессуальной самостоятельности дознавателя¹⁵⁶.

Однако, несмотря на то, что в контрольно-надзорной деятельности прокурора и начальника органа (подразделения) дознания много общего, имеются и определенные отличия, связанные с процессуальным положением каждого из указанных субъектов в уголовном судопроизводстве. Так, например, надзорная деятельность прокурора носит надведомственный характер, тогда как начальник органа (подразделения) дознания контролирует деятельность только непосредственно ему подчиненных дознавателей. Помимо этого сама уголовно-процессуальная деятельность начальника органа (подразделения) дознания поднадзорна прокурору. Таким образом, сложившиеся правовые реалии свидетельствуют о том, что предмет процессуального контроля начальника органа (подразделения) дознания фактически поглощается предметом прокурорского надзора.

Следует отметить, что аналогичной позиции придерживаются 40,6% опрошенных нами прокуроров и их заместителей и 31,7% начальников подразделений дознания. При этом 79,1% опрошенных начальников подразделений дознания высказались за четкое разграничение предмета и пределов прокурорского надзора и процессуального контроля начальника органа (подразделения) дознания за деятельностью органов дознания. Такую же идею поддержали 55,3% респондентов из числа прокуроров и их заместителей.

Что касается предмета судебного контроля за процессуальной деятельностью органов дознания, то, на наш взгляд, его необходимо определять, исходя из классификации контроля на предупредительный и последующий¹⁵⁷. Именно такая классификация в преломлении на действующее уголовно-процессуальное законодательство позволит, по нашему мнению, наиболее точно определить не только предмет судебного контроля, но и его пределы. Нельзя не сказать, что в литературе приводятся классификации судебного контроля и по иным основаниям¹⁵⁸.

Итак, используя деление судебного контроля в досудебном производстве на два вида: предупредительный и последующий – можно отметить, что в предмет предупредительного судебного контроля будут входить процессуальные действия органа дознания, осуществляемые по судебному решению. Круг этих действий определен ч. 2 ст. 29 УПК РФ. Эти действия поставлены законодателем под контроль суда в силу существенности ограничения их проведением конституционных прав и свобод граждан.

Некоторые авторы предлагают включать в предмет судебного контроля этого вида и иные процессуальные действия, так или иначе ограничивающие конституционные права граждан: производство освидетельствования при отсутствии согласия освидетельствуемого лица, получении образцов для сравнительного исследования при отсутствии согласия лиц, в отношении которых проводится данное следственное действие¹⁵⁹; любые меры принуждения и следственные действия при их производстве в жилище при возражении проживающих в нем лиц¹⁶⁰ и др.

Однако на подобные предложения недвусмысленно ответил Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 23.03.1999 г. № 5-п, согласно которому процессуальные действия органов предварительного расследования и прокурора, не требующие получения на их осуществление судебного решения, но так или иначе ограничивающие конституционные права граждан и порождающие правовые последствия, выходящие за рамки уголовно-процессуальных правоотношений, и которые неустранимы в ходе судебного разбирательства, могут быть незамедлительно обжалованы заинтересованными лицами в суд¹⁶¹.

Таким образом, предметом предупредительного судебного контроля будут являться не только процессуальные действия, обозначенные в ч. 2 ст. 29 УПК РФ, но и иные процессуальные действия органов дознания и прокурора, которые: а) ограничивают конституционные права граждан; б) порождают правовые последствия, выходящие за рамки уголовно-процессуальных правоотношений; в) приводят к таким нарушениям прав, которые не могут быть впоследствии восстановлены в процессе судебного разбирательства.

Предметом последующего судебного контроля за деятельностью органов дознания будет круг действий, обозначенных в ст. 125 УПК РФ и подлежащих судебному обжалованию. Однако, учитывая вышеприведенную позицию Конституционного Суда РФ и положения ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, представляется, что предметом судебного обжалования могут являться любые действия и решения органа дознания, дознавателя и прокурора, если заявитель считает, что они затрагивают его конституционные права и свободы либо затрудняют доступ к правосудию. Исходя из этого, получается, что суду, в принципе, подконтрольны все действия и решения органа дознания, дознавателя и прокурора.

Следует заметить, что в литературе встречаются критические мнения относительно обязанности суда санкционировать производство следственных и иных процессуальных действий. В этом случае судебный контроль превращается в надзор, а суд подменяет прокурора. Суд не должен и руководить расследованием, и разрешать дела по существу, иначе он «утратит свое судейское начало и превратится в следственный орган». Судебный контроль должен выражаться в рассмотрении жалоб на определенные, указанные в законе действия органов предварительного расследования и прокурора, вынесении по ним судебных актов¹⁶².

По нашему мнению, право суда принимать решения о производстве ряда процессуальных действий, затрагивающих конституционные права граждан, вовсе не означает полное устранение прокурора от надзора за законностью предварительного расследования и тем более подмену прокурорского надзора судебным контролем. Напротив, создается дополнительная гарантия законности этих действий, поскольку они в наибольшей степени ограничивают права и законные интересы личности. Прокурор вправе давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства о производстве процессуальных действий, осуществляемых по судебному решению, что является дополнительной мерой предупреждения возможных судебных ошибок. Контроль суда реализуется по состязательной процедуре, суд не связан обвинительной установкой и узковедомственными интересами и поэтому способен наилучшим образом обеспечить охрану права в т. ч. и соблюдение закона при возбуждении уголовных дел и расследовании преступлений.

Резюмируя изложенное, отметим, что система контрольно-надзорной деятельности в отношении органов дознания, исходя из предмета контроля и надзора, представляет собой пирамиду, вершиной которой является суд, а основанием уголовно-процессуальная деятельность дознавателя. Суду подконтрольна процессуальная деятельность как дознавателя, так и начальника органа (подразделения) дознания, и прокурора. Прокурор, в свою очередь, контролирует начальника органа (подразделения) дознания и дознавателя независимо от их ведомственной принадлежности. Начальник органа (подразделения) дознания осуществляет процессуальный контроль только в отношении непосредственно подчиненных ему дознавателей.

Существенный научно-практический интерес представляет определение пределов ревизионной деятельности в отношении органов дознания. Касаясь пределов судебного контроля за процессуальной деятельностью органов дознания, необходимо, иметь в виду особый процессуальный статус суда на досудебных стадиях уголовного процесса.

В литературе выделяются различные критерии, определяющие пределы судебного контроля в досудебном производстве. Так, например, Н.Н. Ковтун при определении пределов судебного контроля предлагает учитывать: а) стадию, на которой возможна реализация судебного контроля; б) круг действий и решений органов и лиц, ведущих процесс; в) пределы познания фактов, послуживших основанием для ограничения прав граждан в рамках оспариваемой процедуры или решения¹⁶³.

Н.А. Лопаткина полагает, что судья не вправе входить в изучение вопросов о виновности или невиновности лица¹⁶⁴.

О.В. Рябкова выделяет три возможных варианта определения пределов осуществления судебного контроля на досудебных стадиях уголовного процесса:

1. функциональные пределы, критерием которых является то, что реализация судебного контроля не должна приводить к смешению процессуальных функций;

2. пределы осуществления судом властных полномочий – судебный контроль не должен превращаться в руководство предварительным расследованием;

3. пределы недопустимости нарушения единства уголовного процесса¹⁶⁵.

Пределы судебного контроля обусловлены также особенностями процедуры его осуществления. Безусловной гарантией эффективности судебного контроля выступает строгая законодательная регламентация судебной процедуры¹⁶⁶.

Обобщая изложенные позиции, с учетом преломления их на процессуальную деятельность органов дознания, отметим, что суд, прежде всего, орган, осуществляющий правосудие; следовательно, он не может превращаться во всеобъемлющий контролирующий орган. В противном случае, его деятельность будет крениться либо в сторону обвинения, либо, наоборот, в сторону защиты, что вряд ли будет способствовать непредвзятости суда в судебных стадиях процесса. Вмешательство суда в процессуальную деятельность сторон ограничено уголовно-процессуальным законом. Суд не может по собственной инициативе проверить законность и обоснованность того или иного действия либо решения дознавателя (органа дознания). Для этого предусмотрена специальная уголовно-процессуальная процедура, включающая побудительное действие субъекта, обращающегося с жалобой, ходатайством, уведомлением. Кроме того, суд, осуществляя контроль не должен предрешать вопрос о виновности либо невиновности лица.

Таким образом, судебный контроль за процессуальной деятельностью органов дознания осуществляется в пределах, определенных в процессуальном документе субъекта, который обратился в суд для инициирования его контрольной деятельности (жалобе, ходатайстве, уведомлении).

Что касается пределов реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами, то эти пределы определяются, на наш взгляд, пространственно-временными параметрами досудебного производства (так называемый «хронотоп уголовного дела»¹⁶⁷ – процессуальные сроки и место проведения предварительного расследования) и дискреционным характером некоторых полномочий прокурора¹⁶⁸, предусматривающих возможность выбора варианта правомерного поведения в зависимости от складывающейся по уголовному делу следственной ситуации.

Исходя из того, что предметом прокурорского надзора за органами дознания является их процессуальная деятельность, а также любые решения, принимаемые в ходе ее осуществления, то пространственно-временными границами реализации процессуальных полномочий прокурора будет являться весь период досудебного производства, начиная от поступления в орган дознания заявления, сообщения о преступлении, и заканчивая направлением прокурору уголовного дела с обвинительным актом.

Пределы реализации процессуальных полномочий прокурора определяются также характером этих полномочий. Уголовно-процессуальным законом предусмотрены так называемые «рубежные» полномочия прокурора, суть которых заключается в том, что их осуществление связано не с инициативой самого прокурора, а определено уголовно-процессуальной процедурой. Прокурор осуществляет эти полномочия в связи с тем, что развитие уголовно-процессуальных отношений подошло к определенному барьеру или рубежу, и законодатель связывает дальнейшее развитие этих отношений, например, с получением согласия прокурора. Иллюстрацией этому может служить право прокурора давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), или, например, утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу (п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Без получения соответствующего согласия прокурора дознаватель не может обратиться в суд с ходатайством о производстве процессуального действия, требующего судебного решения, или прекратить уголовное дело.

Кроме того, пределы процессуальной деятельности прокурора в отношении органов дознания определяются возможностью осуществления им дискреционных полномочий, предоставляющих прокурору право выбора варианта правомерного поведения. Суть таких полномочий заключается в том, что прокурор по своему усмотрению реализует то или иное полномочие.

Закон может обязывать прокурора осуществлять то или иное полномочие, но ничего не говорить, например, о том, сколько раз он его может применить, что предоставляет прокурору определенную свободу выбора в правоприменении. Например, УПК РФ предоставляет прокурору право проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37). Приказ Генерального прокурора № 277 от 05.09.2011 г.¹⁶⁹, конкретизируя это полномочие, обязывает прокурора проводить эти проверки не реже одного раза в месяц. Таким образом, с одной стороны, для прокурора нормативно установлена периодичность реализации полномочия, предусмотренного п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ (один раз в месяц), с другой – ему никто не запрещает делать это и два, и пять, и десять раз в месяц. Получается, что законодатель в этом случае предоставляет прокурору право выбора варианта правомерного поведения по своему усмотрению в зависимости от конкретной ситуации.

Другая группа полномочий, предоставленных прокурору в досудебном производстве, вообще носит абстрактный характер, не ограничивая прокурора ни временными рамками, ни объемом самих полномочий. Например, полномочие прокурора давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Законодатель устанавливает только направленность этих указаний, а их объем, характер, количество оставляет на усмотрение прокурора. Получается, что именно дискреционные полномочия прокурора определяют пределы его вмешательства в процессуальную деятельность дознавателя (органа дознания).

Пределы вмешательства начальника органа (подразделения) дознания в процессуальную деятельность дознавателя определяются совокупностью предоставленных им полномочий уголовно-процессуальным законодательством. Применительно к контрольной деятельности начальника подразделения дознания эти пределы определены в ч. 3 ст. 40.1 УПК РФ, которая допускает дачу дознавателю указаний о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения.

Следующим критерием, положенным нами в основу разграничения форм процессуального контроля и надзора, являются поводы и основания осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Для судебного контроля предусмотрены три вида поводов, позволяющих инициировать контрольную деятельность в отношении органов дознания: а) ходатайство дознавателя о принятии судом процессуального решения, ограничивающего конституционные права, свободы человека и гражданина или права и законные интересы организации, например, о производстве следственного действия, предусмотренного п.п. 4-9, 11 ч. 2 ст. 29 УПК РФ; б) жалоба на незаконные и необоснованные действия (бездействия) и решения дознавателя (ч. 1 ст. 125 УПК РФ); в) уведомление судьи о произведенном в условиях, не терпевших отлагательства, следственном действии, ограничившем права и свободы человека и гражданина, в частности, осмотре жилища, обыске или выемке в жилище, личном обыске, выемке заложенной или сданной на хранение в ломбард вещи, а также наложении ареста на имущество, указанное в ч. 1 ст. 104.1 УК РФ (ч. 5 ст. 165 УПК РФ).

Важная отличительная особенность судебного контроля заключается в том, что эта деятельность может быть инициирована только при наличии одного из вышеуказанных поводов. Закон не допускает возможности ее осуществления по личной инициативе судьи. Круг этих поводов является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Основанием для осуществления контрольной деятельности суда является наличие в указанных процессуальных документах данных о нарушении или реальной возможности нарушения прав, свобод и законных интересов человека, а также прав и законных интересов организаций, вовлеченных в уголовное судопроизводство.

В отличие от судебного контроля, поводами для осуществления надзорной деятельности прокурора и контрольной деятельности начальника органа (подразделения) дознания может послужить фактически любой источник информации о допущенном или потенциально возможном в процессуальной деятельности дознавателя нарушении. Это может быть непосредственное обнаружение нарушения в ходе проверки материалов дела, жалобы, копии процессуальных документов, направляемые прокурору в предусмотренных законом случаях, и др.

Поводы для инициирования надзорной деятельности прокурора и контрольной деятельности начальника органа (подразделения) дознания могут носить как характер последующей проверки уже принятых подконтрольными субъектами процессуальных решений или совершенных ими процессуальных действий (например, ч. 4 ст. 225 УПК РФ, ч. 1 ст. 226 УПК РФ), так и упреждающий характер (например, ч. 3.1 ст. 223 УПК РФ, ч. 4 ст. 147 УПК РФ).

Основанием для инициирования процессуальной деятельности прокурора и начальника органа (подразделения) дознания выступает наличие данных о нарушении или потенциальной возможности нарушения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, а также о нарушении предусмотренной законом процессуальной формы (основания и процедуры) производства следственного или иного процессуального действия. Кроме того, основанием для принятия мер процессуального контроля указанными субъектами контрольно-надзорной деятельности выступает также наличие данных о неэффективной организации расследования.

Что касается суда, то его контрольные полномочия в отношении процессуальной деятельности органов дознания определены ч. 2 ст. 29, ч. 2 ст. 114, ст. 165 УПК РФ (предупредительный судебный контроль) и ст. 125, ч. 5 ст. 165 УПК РФ (последующий судебный контроль).

Так, осуществляя предупредительный контроль, только судья вправе:

1. По ходатайству дознавателя принять одно из следующих решений: об избрании в отношении подозреваемого или обвиняемого меры пресечения в виде заключения под стражу¹⁷⁰, домашнего ареста¹⁷¹, залога; об отказе в удовлетворении ходатайства; о продлении срока задержания (п.п. 1-3 ч. 7 ст. 108, п. 1 ч. 2 ст. 29 УПК РФ).

2. По ходатайству дознавателя принять одно из следующих решений: о продлении срока содержания под стражей¹⁷² до момента окончания ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела и направления прокурором уголовного дела в суд; об отказе в удовлетворении ходатайства следователя и освобождении обвиняемого из-под стражи (п.п. 1-2 ч. 8 ст. 109, п. 2 ч. 2 ст. 29 УПК РФ).

3. По ходатайству дознавателя принять решение о помещении подозреваемого или обвиняемого в медицинский или психиатрический стационар¹⁷³ для производства судебной экспертизы (ч. 2 ст. 203, п. 3 ч. 2 ст. 29 УПК РФ).

4. По ходатайству дознавателя принять одно из следующих решений: о временном отстранении подозреваемого или обвиняемого от должности¹⁷⁴ или об отказе в этом (ч. 2 ст. 114, п. 10 ч. 2 ст. 29 УПК РФ).

5. По ходатайству дознавателя принять решение о разрешении производства следственного действия в случаях, предусмотренных п.п. 4 - 9 и 11 ч. 2 ст. 29 УПК РФ¹⁷⁵, или об отказе в его производстве с указанием мотивов отказа (ч. 4 ст. 165 УПК РФ).

В качестве примера: в 2008 году судами всех уровней Российской Федерации в порядке уголовного судопроизводства было рассмотрено 2 млн. 222 тыс. представлений, ходатайств и жалоб, что на 8,8% больше, чем в 2007 году¹⁷⁶.

В ходе осуществления последующего судебного контроля судья вправе:

1. По результатам рассмотрения жалобы на законность и обоснованность действий (бездействия) и решений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, а равно иные решения и действия (бездействие) дознавателя, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, принять одно из следующих решений: о признании действия (бездействия) или решения дознавателя (органа дознания) незаконным или необоснованным и о его обязанности устранить допущенное нарушение; об оставлении жалобы без удовлетворения (ч. 5 ст. 125 УПК РФ).

Для примера: в 2007 году судами в порядке ст. 125 УПК РФ рассмотрено 68,6 тыс. жалоб на решения и действия (бездействия) органов и должностных лиц, осуществляющих уголовное производство, удовлетворено – 15,9 тыс., или 23,2%; в 2008 году рассмотрено 85,5 тыс. таких жалоб, удовлетворено – 15,9 тыс., или 18,6%; в 2009 году рассмотрено – 105,6 тыс., удовлетворено – 16,7 тыс., или 15,8%; в 2010 году рассмотрено – 117,3 тыс., удовлетворено – 15,4 тыс., или 13,1%¹⁷⁷.

1. Проверять законность следственного действия, произведенного без получения судебного решения в исключительных случаях, не терпящих отлагательства, и выносить постановление о его законности или незаконности. В случае если судья признает произведенное следственное действие незаконным, все доказательства, полученные в ходе такого следственного действия, признаются недопустимыми (ч. 5 ст. 165 УПК РФ).

Контрольные полномочия начальника органа (подразделения) дознания пограничных органов, можно условно объединить в три группы¹⁷⁸:

1. процессуальные полномочия по управлению расследованием уголовных дел (поручать дознавателю проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном ст. 145 УПК РФ, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания по уголовному делу (п. 1 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ); принять уголовное дело к своему производству и произвести дознание в полном объеме, обладая при этом полномочиями дознавателя (ч. 2 ст. 40.1 УПК РФ); продлить срок проверки сообщения о преступлении (ч. 3 ст. 144 УПК РФ);

2. полномочия процессуального руководства дознанием (изымать уголовное дело у дознавателя и передавать его другому дознавателю с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 2 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ); проверять материалы уголовного дела и давать дознавателю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения (ч. 3 ст. 40.1 УПК РФ); отменять необоснованные постановления дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу (п. 3 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ); возобновлять дознание своим постановлением (ч. 3.1 ст. 223 УПК РФ); восстанавливать утраченные уголовные дела либо их материалы (ст. 158.1 УПК РФ).

3. полномочия по процессуальному контролю за законностью процессуальной деятельности дознавателя и принимаемых им решений (вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела (п. 4 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ); утверждать обвинительный акт, составленный дознавателем (ч. 4 ст. 225 УПК РФ).

Переходя к характеристике процессуальных полномочий прокурора в отношении процессуальной деятельности органов дознания, следует отметить, что в юридической литературе предлагается несколько классификационных групп, объединяющих процессуальные полномочия прокурора.

Так, В.М. Савицкий предлагает следующую классификацию: 1) полномочия по предупреждению и выявлению нарушений закона; 2) полномочия по устранению нарушений закона¹⁷⁹.

Аналогичную классификацию можно встретить и в работах В.А. Михайлова¹⁸⁰.

Х.С. Таджиев дает трехчленную классификацию процессуальных полномочий, а именно: 1) полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона; 2) полномочия по выявлению нарушений законов; 3) полномочия по реагированию на нарушения законов и обстоятельств, повлекших их совершение¹⁸¹. Аналогичной позиции придерживается и В.Ф. Крюков¹⁸².

Учитывая современные правовые реалии, а также нашу позицию, согласно которой прокурор осуществляет процессуальное руководство деятельностью органов дознания, представляется более обоснованным классифицировать полномочия прокурора на: а) процессуальные полномочия по управлению расследованием уголовных дел; б) полномочия процессуального руководства дознанием; в) полномочия по надзору за законностью процессуальной деятельности дознавателя, органа дознания и принимаемых ими решений.

Реализуя процессуальные полномочия по управлению расследованием уголовных дел, прокурор вправе: 1) поручать дознавателю проверку сообщения о преступлении, распространенному в средствах массовой информации, и принятие по нему решения в порядке, установленном ст. 145 УПК РФ (ч. 2 ст. 144 УПК РФ); 2) разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы (п. 9 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 3) при утверждении обвинительного акта своим постановлением исключить из него отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое (ч. 2 ст. 226 УПК РФ); 4) прекращать уголовное дело по основаниям, предусмотренным ст.ст. 24 - 28 УПК РФ (п. 3 ч. 1 ст. 226 УПК РФ); 5) определять подследственность уголовных дел (ч.ч. 7-8 ст. 151 УПК РФ).

В рамках процессуального руководства дознанием прокурор вправе: 1) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 2) знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела и давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 1, ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ); 3) возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного акта и устранения выявленных недостатков (п. 2 ч. 1 ст. 226, п. 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ УПК РФ); 4) рассмотрев уголовное дело, поступившее с обвинительным актом, направить его для производства предварительного следствия (п. 4 ч. 1 ст. 226 УПК РФ); 5) отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 6) передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными статьей 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю Следственного комитета Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 7) соединять уголовные дела в одном производстве (ч. 3 ст. 153 УПК РФ).

При реализации полномочий по надзору за законностью процессуальной деятельности дознавателя и принимаемых им решений прокурор вправе: 1) давать согласие дознавателю на возбуждение уголовного дела о любом преступлении, указанном в ч.ч. 2-3 ст. 20 УПК РФ (ч. 4 ст. 147 УПК РФ); 2) давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 3) требовать от органов дознания устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 4) отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 5) участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК РФ (п. 8 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 6) отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 7) утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу (п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 8) утверждать обвинительный акт по уголовному делу (п. 14 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); 9) признавать доказательство недопустимым (ч.ч. 2-3 ст. 88 УПК РФ).

Важнейшим средством обеспечения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства и методом выявления нарушений уголовно-процессуального закона, допущенных дознавателем на досудебном производстве, выступает рассмотрение жалоб прокурором, регламентированное ст. 124 УПК РФ.

Так в 2008 году прокурорами при разрешении поступивших к ним жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ выявлено 251235 нарушений закона в деятельности органов дознания, что на 24% больше показателей 2007 года¹⁸³. В 2010 году по жалобам заинтересованных лиц отменено 39 874 незаконных постановления органов дознания об отказе в возбуждении уголовного дела (в 2009 г. – 36 916), 336 – о прекращении уголовного дела (в 2009 г. – 428), 2 422 – о приостановлении предварительного расследования (в 2009 г. – 2 663)¹⁸⁴.

Характерной чертой обжалования в уголовном судопроизводстве является равноправие сторон при реализации права на подачу жалобы. Уголовно-процессуальный закон предусматривает возможность подачи жалобы всеми участниками уголовного судопроизводства, а также иными лицами в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы (ст. 123 УПК РФ).

Предметом обжалования может выступать действие и решение, предпринимаемое в рамках следственных действий либо иных процессуальных действий. Участники уголовного судопроизводства и иные лица правомочны подать жалобу на процессуальное решение по существу дела, а также на любое другое решение¹⁸⁵.

По итогам рассмотрения жалобы прокурор может принять решение об ее полном или частичном удовлетворении либо об отказе в удовлетворении. Ответ оформляется мотивированным постановлением. Признав жалобу обоснованной, прокурор должен принять меры к полному восстановлению всех нарушенных прав и законных интересов, а также решить вопрос о привлечении виновного лица к ответственности.

Однако реализация предписаний, установленных ч. 2 ст. 124 УПК РФ, предусматривающей, что по результатам рассмотрения жалобы прокурор выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении, вызывает определенные трудности. К примеру, если жалоба подана на постанов­ление органа дознания или дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, то в случае ее удовлетворения незаконное постановление должно быть отменено. Зачастую одновременно с отменой незаконного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела необходимо решить вопрос о возбуждении уголовного дела. Но, как справедливо отмечается в литературе, прокурор лишён одного из эффективных средств устра­нения нарушений закона, каковым было предоставленное ему право при нали­чии соответствующих оснований возбу­дить уголовное дело¹⁸⁶. Полагаем, что досудебное уголовное судопроизводство только бы выиграло, если бы прокурор имел возможность возбуждать уголовные дела по фактам выявленных им нарушений закона. Поэтому представляется обоснованным предложение ряда авторов о наделении прокурора правом возбуждать уголовные дела по фактам выявленных им нарушений законности и поручать их расследование органу дознания, дознавателю¹⁸⁷.

Таким образом, на наш взгляд, контрольные полномочия начальника органа (подразделения) дознания и полномочия прокурора совпадают по характеру, но не совпадают по объему. Очевидно, что объем процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности органов дознания намного шире, нежели объем контрольных полномочий начальника органа (подразделения) дознания. Существенной отличительной чертой является наличие у прокурора правовосстановительных полномочий. В отличие от прокурора начальник органа (подразделения) дознания фактически не обладает эффективными полномочиями по непосредственному устранению нарушений закона, допущенных подконтрольными ему дознавателями. Нет у него и эффективного механизма восстановления нарушенных прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.

Прокуроры значительно чаще используют свои полномочия по процессуальному руководству, нежели руководители подразделений процессуальной деятельности, и арсенал применяемых прокурорами средств процессуального руководства намного шире, чем арсенал примененных начальниками подразделений дознания средств. Об этом свидетельствуют материалы проведенного нами исследования (приложение 5).

Резюмируя изложенное, можно сформулировать несколько выводов, характеризующих соотношение друг с другом трех видов форм процессуального контроля и надзора за деятельностью органов дознания пограничных органов по расследованию преступлений.

Во-первых, если контроль и надзор рассматривать в иерархической системе, то судебный контроль будет занимать в ней наивысшую ступень. Процессуальные действия и решения прокурора подконтрольны суду (учитывая возможность их судебного обжалования); в свою очередь процессуальные действия и решения начальника органа (подразделения) дознания подконтрольны прокурору. Вместе с тем, судебный контроль должен не стоять над процессуальным контролем, а дополнять собой другие виды контроля и надзора; в частности такие, как прокурорский надзор и процессуальный контроль начальника органа (подразделения) дознания.

Во-вторых, суд – не всеобъемлющий контролирующий орган, он ограничен в своих контрольных полномочиях. Вовлечение суда в уголовно – процессуальную деятельность на стадии предварительного расследования должно быть максимально ограничено¹⁸⁸. Прокурор же не связан только рассмотрением вопросов о дозволении совершить те или иные процессуальные действия либо оценкой правомерности действий и решений дознавателя по жалобам участников уголовного судопроизводства, а осуществляет надзор за всей уголовно-процессуальной деятельностью органов дознания. Начальник органа (подразделения) дознания также осуществляет контроль за всей уголовно-процессуальной деятельностью подчиненных ему дознавателей. Однако предмет процессуального надзора прокурора шире, нежели предмет процессуального контроля начальника органа (подразделения) дознания, так как процессуальная деятельность последнего сама поднадзорна прокурору.

В-третьих, надзор прокурора и контроль начальника органа (подразделения) дознания действует постоянно и непрерывно на протяжении всей работы дознавателя по уголовному делу, тогда как судебный контроль имеет место только в прямо предусмотренных законом случаях и носит эпизодический характер. Суд не вправе по собственной инициативе реализовать свои контрольные полномочия. Для этого требуется инициатива заинтересованных лиц (ходатайство, уведомление, жалоба). Прокурору и начальнику органа (подразделения) дознания не обязательно ждать обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку.

В-четвертых, как прокурор, так и начальник органа (подразделения) дознания наделены правом личного участия в подконтрольной деятельности. Суд же, напротив, должен проверить правомерность процессуальных действий и решений, не вмешиваясь непосредственно в их проведение.

В-пятых, существенно отличаются характер и объем контрольных полномочий суда и полномочий по процессуальному контролю и надзору. Если характер и объем контрольных полномочий суда зависит от вида осуществляемого контроля (предупредительный или последующий), то характер и объем процессуальных полномочий и прокурора, и начальника органа (подразделения) дознания, определяется конкретной уголовно-процессуальной ситуацией, предусматривая возможность свободы выбора варианта правомерного поведения. Вместе с тем, процессуальные полномочия прокурора, совпадая с контрольными полномочиями начальника органа (подразделения) дознания по содержанию, существенно превышают их по объему.

В-шестых, судебный контроль облачен в особую процессуальную процедуру. Судебный контроль предполагает проведение судебного заседания со всеми свойственными ему атрибутами. Для надзора прокурора и контроля начальника органа (подразделения) дознания особой процессуальной процедуры не предусмотрено.

Таким образом, изложенное выше позволяет сделать вывод о подмене начальника органа (подразделения) дознания прокурором. Полномочия начальника органа (подразделения) дознания при осуществлении им процессуального контроля практически полностью дублируются полномочиями прокурора. Прокурор фактически является руководителем дознания – у него намного больше возможностей не только в выявлении и устранении нарушений законности, но и в обеспечении эффективности уголовного преследования. Получается, что процессуальная фигура начальника органа (подразделения) дознания является лишней в современном досудебном производстве по уголовному делу.

Уместно отметить, что 66,3% опрошенных нами дознавателей органов дознания пограничных органов ФСБ России считают, что надзирающий за их процессуальной деятельностью прокурор фактически подменяет начальника подразделения дознания; 41,7% дознавателей признались, что начальники подразделений дознания рекомендуют им по большинству вопросов, связанных с производством по уголовному делу, непосредственно напрямую обращаться к прокурору; 58,4% опрошенных нами начальников подразделений дознания полагают, что не обладают достаточно эффективными полномочиями по процессуальному контролю и связаны указаниями прокурора по конкретным уголовным делам.

Однако такое положение вещей никак не укладывается в современную концепцию процессуального контроля и надзора, согласно которой в силу объективно присущих каждой из форм процессуального контроля и надзора закономерностей функционирования они не могут и не должны заменять или подменять друг друга¹⁸⁹.

Выход из сложившейся ситуации нам видится в следующем. Необходимо уравнять процессуальный статус начальника подразделения дознания с процессуальным статусом руководителя следственного органа, наделив первого полномочиями по аналогии с полномочиями, предусмотренными ст. 39 УПК РФ для руководителя следственного органа. Соответственно, прокурор должен быть освобожден от руководства процессуальной деятельностью органов дознания. При такой схеме основной функцией прокурора должна стать надзорная функция, дополнительной – правообеспечительная.

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Особенности реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами

2.1. Специфика уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов, формирующая особенности реализации процессуальных полномочий прокурора

 

Прежде чем определять особенности уголовно-процессуальной деятельности органов дознания пограничных органов федеральной службы безопасности, как нам представляется, необходимо дать характеристику современному институту дознания. Без этого, на наш взгляд, невозможно всесторонне проанализировать сущность процессуальной деятельности, осуществляемой прокурором в отношении органов дознания. Еще одной причиной, побудившей нас уделить внимание сущности современного дознания, явился продолжающийся по сей день процесс реформирования уголовного судопроизводства. Складывается впечатление, что законодатель никак не может определить, какая модель досудебного производства оптимальна для России. Отсюда и многочисленные эксперименты в указанной сфере.

Сама история развития органов дознания доказывает, что многочисленные преобразования, связанные с правовой регламентацией этого института, чаще всего являлись результатом крупномасштабных судебных реформ, продиктованных объективными закономерностями развития общества и государства. Под влиянием исторических, политических, социальных, географических и иных факторов менялись функции органов дознания, их структура, принадлежность к тем или иным ведомствам, формы реализации дознания, субъекты расследования¹⁹⁰.

Существенному реформированию подвергается институт дознания и на современном этапе развития российского общества. К сожалению, попытки законодателя оптимизировать дознание ставят больше вопросов перед правоприменителем, нежели дают на них ответов. Современная правовая регламентация института дознания наталкивает на мысль о постепенном нивелировании различий между двумя формами предварительного расследования – предварительным следствием и дознанием – что, в конечном итоге, полагаем, неизбежно приведет к упразднению дознания как формы предварительного расследования, либо к ее трансформации в более мобильную форму досудебного производства (например, «полицейское дознание»).

Уместно отметить, что 67,5 % опрошенных нами респондентов отметили, что дознание в современном его виде по содержанию фактически ничем не отличается от предварительного следствия. В качестве объединяющих показателей 73,1% респондентов выделили сроки расследования; 22,4% – порядок производства следственных и иных процессуальных действий.

Вместе с тем, ретроспективный анализ становления и развития отечественного института дознания, проведенный рядом известных ученых-процессуалистов¹⁹¹, напротив, свидетельствует о том, что дознание изначально не рассматривалось в качестве формы предварительного расследования.

Так, например, авторы монографии «Функции предварительного расследования в истории, теории и практике уголовного процесса России» отмечают, что термин «дознание» был впервые употреблен в Уставах уголовного судопроизводства Российской Империи 1864 года. Само дознание представляло собой одно из направлений деятельности полиции и заключалось в проверке первичной информации о преступлениях преимущественно розыскными методами в отношении малозначительных преступлений, отнесенных к компетенции мировых судей. Деятельность по производству дознания была выведена за рамки уголовного процесса и не рассматривалась в качестве процессуальной деятельности участника уголовного судопроизводства¹⁹².

Известный русский ученый-процессуалист С.И. Викторский, характеризуя дознание того периода, писал: «Оно не обставлено никакими формальностями, не имеет судебного характера и всегда должно быть производством тайным»¹⁹³.

В соответствии с действующим УПК РФ дознание – форма предварительного расследования, осуществляемого дознавателем (следователем), по уголовному делу, по которому производство предварительного следствия необязательно (п. 8 ст. 5). Предварительное расследование преступлений, исходя из смысла современного уголовно-процессуального законодательства – самостоятельная форма расследования уголовных дел, со всеми особенностями, присущими данному виду процессуальной деятельности. Таким образом, за почти полутора вековую историю своего существование отечественное дознание из административной деятельности трансформировалось в процессуальную. Средства, используемые при производстве дознания, стали носить процессуальный, а не розыскной характер.

Тем не менее, в среде ученых-процессуалистов нет единства мнений по вопросу о сущности дознания, формах и средствах его производства. При этом конкурирующие позиции сводятся к двум основным вопросам: должно ли дознание быть только формой предварительного расследования и, соответственно, осуществляться исключительно процессуальными средствами¹⁹⁴, или эта деятельность несколько иного характера, включающая в себя как процессуальные действия, так и оперативно-розыскные мероприятия¹⁹⁵.

Результаты проведенного нами анкетирования практических работников органов дознания также свидетельствуют о неоднозначности понимания ими сущности дознания. Так, 47,7% опрошенных нами респондентов указали, что производство дознания должно осуществляться с использованием как процессуальных, так и оперативно-розыскных средств; 52,3% – только процессуальными средствами. При этом 72% респондентов, выступающих за использование при производстве дознания оперативно-розыскных мероприятий, в качестве основного критерия выбора своей позиции отметили высокую эффективность оперативно-розыскных мероприятий в ускорении расследования уголовных дел, а 24% – сосуществование оперативных подразделений и подразделений процессуальной деятельности в одном органе с подчинением начальнику этого органа, который согласно действующего УПК РФ является начальником органа дознания.

В связи с этим, думается, имеется необходимость определения соотношения оперативно-розыскного и уголовно-процессуального компонентов в деятельности органов дознания сквозь призму действующего уголовно-процессуального законодательства.

Прежде всего, необходимо повториться, по УПК РФ дознание – форма предварительного расследования преступлений. В свою очередь, предварительное расследование осуществляется в жесткой уголовно-процессуальной форме, оперативно-розыскным мероприятиям там нет места. Кроме того, сама возможность использования результатов ОРД в уголовном процессе связана с проведением особой уголовно-процессуальной процедуры¹⁹⁶, что в принципе исключает из этой деятельности оперативно-розыскную составляющую.

«Специфика оперативно-розыскного познания, обусловленная особенностями предмета оперативно-розыскной деятельности и выражающаяся в конспиративном и оперативном (быстром) характере данного познания, сказывается на содержании и форме получаемых при этом результатов, в силу чего становится невозможно рассматривать их в качестве доказательств по уголовным делам. Данные результаты с учетом особенностей их образования в процессе ОРД могут служить лишь основой для формирования доказательств в уголовном процессе», – отмечает Е.А. Доля¹⁹⁷.

Также действующий УПК РФ напрямую не упоминает о возможности осуществления органами дознания оперативно-розыскных мероприятий, в отличие, например, от УПК РСФСР 1960 г.¹⁹⁸, ст. 118 которого обязывала органы дознания принять необходимые оперативно-розыскные меры в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших.

Однако п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ, говоря об органах дознания, упоминает о полномочиях этих органов по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, что, на первый взгляд, может говорить о возможности осуществления органами дознания как уголовно-процессуальных, так и оперативно-розыскных действий. Вместе с тем, если обратиться к ст. 1 Закона об оперативно-розыскной деятельности¹⁹⁹ (далее – Закон об ОРД), относящей к субъектам оперативно-розыскной деятельности не органы дознания, а оперативные подразделения государственных органов, уполномоченных на то законом, то следует признать, что органы дознания не вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность.

Еще одним аргументом в эту пользу может также служить положение ч. 2 ст. 41 УПК, запрещающее возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия.

Таким образом, полагаем, следует согласиться с мнением ряда авторов, считающих, что компетенция органов дознания ограничена уголовно-процессуальными видами деятельности²⁰⁰.

Исключение оперативно-розыскного элемента из деятельности органов дознания, тем не менее, не вносит полной ясности в сущность современного института дознания. В частности, законодатель исходит из позиции, согласно которой дознание – форма предварительного расследования, которое, как известно, начинается после возбуждения уголовного дела. В таком случае возникает вопрос: чем является деятельность органа дознания по возбуждению уголовного дела и производству неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым обязательно предварительное следствие? Ясно лишь одно, что данный вид деятельности органов дознания имеет процессуальную природу, поскольку прямо предусмотрен п. 2 ч. 2 ст. 40 и ст. 157 УПК РФ. Однако, исходя из смысла УПК РФ, производство неотложных следственных действий нельзя отнести ни к дознанию, ни к предварительному следствию, поскольку это противоречит п. 8 ст. 5 и ч.ч. 2-3 ст. 157 УПК РФ.

Постановка данного вопроса не случайна. Дело в том, что в классическом своем понимании дознание включает в себя производство неотложных следственных действий²⁰¹. Анализ ст.ст. 118, 119 УПК РСФСР 1960 г. также позволяет сделать вывод о том, что производство неотложных следственных действий по уголовным дела, по которым обязательно производство предварительного следствия, являлось одной из двух форм дознания.

Дознание традиционно рассматривалось в качестве «первоначальной или простейшей формы расследования»²⁰², первичной деятельности по установлению события преступления и его материальных следов²⁰³, первоначального этапа расследования уголовного дела, на котором фиксируются следы преступления и производятся неотложные следственные действия для раскрытия преступления и обнаружения преступника²⁰⁴. Дознание – вспомогательный по отношению к предварительному следствию этап предварительного расследования, обеспечивающий предварительное следствие первичным материалом, собранным по «горячим следам» посредством производства неотложных следственных действий²⁰⁵.

Результаты проведенного нами анкетирования практических работников органов дознания показали, что 49,1% респондентов, по-прежнему, считают производство неотложных следственных действий формой (видом) дознания.

При производстве неотложных следственных действий происходит получение и закрепление исходной доказательственной информации. Данная информация позволяет установить событие и основные обстоятельства преступления, выявить заподозренного в совершении преступления, собрать доказательства, позволяю­щие задержать указанное лицо в качестве подозреваемого (ст. 91 УПК) либо избрать в отношении его меру пресечения до предъявления обвинения (ст. 100 УПК), а затем при наличии достаточной совокупности доказательств предъявить обвинение.

Для данного этапа расследования характерна многоаспектность решаемых задач, сочетание следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, взаимодействие дознавателя с оперативными работниками²⁰⁶.

При производстве неотложных следственных действий, особенно при производстве осмотра места происшествия, получается и закрепляется большой объем исходной доказательственной информации, которая на последующих этапах расследования имеет очень большое значение.

В соответствии с п. 19 ст. 5 УПК РФ неотложные следственные действия – действия, осуществляемые органом дознания после возбуждения уголовного дела, по которому производство предварительного следствия обязательно, в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования.

Таким образом, неотложные следственные действия можно определить как первичные следственные действия, которые должны быть произведены безотлагательно после возбуждения уголовного дела (исключением могут быть только осмотр места происшествия, осмотр трупа и освидетельствование) для установления и закрепления следов преступления с целью получения доказательств, подтверждающих (или опровергающих) событие преступления, обстоятельства его совершения, а также указывающих на лицо, совершившее данное преступление²⁰⁷.

По сути, производство неотложных следственных действий представляет собой краткосрочное²⁰⁸ (усеченное) расследование преступлений, поскольку осуществляется после возбуждения уголовного дела посредством выполнения следственных действий. Стоит отметить, что уголовно-процессуальный кодекс РФ предоставляет возможность органам дознания проводить любые следственные действия в качестве неотложных.

Как точно отмечает О.А. Вагин, «неотложность не рассматривается законодателем как некое качество каких-либо следственных действий, поэтому нельзя привести конкретный их перечень. Неотложность следственных действий определяется конкретной ситуацией, сложившейся обстановкой; соответственно, любое следственное действие в определенный момент может быть отнесено к числу неотложных»²⁰⁹.

Тем не менее, производство неотложных следственных действий, исходя из смысла ч. 1 ст. 150 УПК РФ, не является формой предварительного расследования, хотя по содержанию сильно на него похоже. Думается, у данного института иная процессуальная природа, не позволяющая рассматривать производство неотложных следственных действий в качестве формы предварительного расследования. Как мы считаем, логика правового регулирования требует, чтобы данный институт, как и прежде, являлся одной из форм дознания, которое, по своей сути, есть ускоренное производство по несложным преступлениям. Однако у законодателя, по-видимому, иное мнение.

Законодатель позиционирует дознание только как форму предварительного расследования. Причем его логика вызывает некоторое недоумение. В частности, если проанализировать обе формы предварительного расследования с содержательной стороны, то неизбежно возникнет мысль об их фактической идентичности.

Критериями разграничения двух форм предварительного расследования являются лишь формальные, а не существенные признаки. К формальным признакам можно отнести субъекты доказывания (следователь и дознаватель), категории составов преступлений: дознаватели расследуют преступления небольшой и частично средней тяжести, следователи – частично средней тяжести, а также тяжкие и особо тяжкие преступления²¹⁰.

Вместе с тем, законодатель фактически уравнял сроки дознания и предварительного следствия. Дознание производится в течение 30 суток со дня возбуждения уголовного дела. При необходимости этот срок может быть продлен прокурором до 30 суток (ч. 3 ст. 223 УПК РФ). Предварительное следствие по уголовному делу должно быть закончено в срок, не превышающий двух месяцев со дня возбуждения уголовного дела (ч. 1 ст. 162 УПК РФ). Кроме того, согласно ч. 1 ст. 223 УПК РФ предварительное расследование в форме дознания производится в порядке, установленном главами 21, 22 и 24 - 29 УПК РФ, с изъятиями, предусмотренными главой 32 УПК.

Это означает, что орган дознания (дознаватель) вправе по возбужденному им уголовному делу произвести те же следственные и другие процессуальные действия, которые счел бы нужным провести следователь, если бы он лично расследовал данное дело, по которому предварительное следствие по закону является необязательным, и принять все те решения, которые пришлось бы принять следователю²¹¹.

Таким образом, можно констатировать, что с содержательной стороны дознание в том виде, в каком оно представлено в действующем УПК РФ, является не чем иным, как предварительным следствием только под «другой вывеской». В.М. Савицкий в свое время справедливо писал: «Дознание, уравненное к правовому режиму с предварительным следствием, есть фактически предварительное следствие»²¹². Возникает вопрос: есть ли необходимость в двух фактически идентичных формах предварительного расследования?

Нельзя не учитывать тот факт, что перед дознанием всегда стояли задачи, несколько отличные от задач предварительного следствия. Как справедливо отмечает А.П. Рыжаков, «…осуществление расследования нельзя признавать понятиеобразующим признаком органа дознания. Оно присуще не каждому из них»²¹³. Дознание должно помогать соответствующим органам быстро и с максимальными результатами справляться в валом «малокалиберной» преступности, освободив от нее следствие²¹⁴. Дознание должно в меньшей степени быть отягощено необходимыми процедурными правилами²¹⁵.

Таким образом, основным предназначением дознания, как нам представляется, является установление в деянии признаков состава преступления и обнаружение лиц, виновных в его совершении. У предварительного следствия иная задача – установление всех существенных обстоятельств деяния, уже определенного как преступление. Таким образом, сфера дознания – преимущественно, стадия возбуждения уголовного дела и небольшой временной промежуток после его возбуждения (производство неотложных следственных действий). Следствие же осуществляется только в рамках уже возбужденного уголовного дела.

Безусловно, органы предварительного следствия не должны заниматься расследованием абсолютно всех преступлений без исключения. Объем доказывания по тяжким и особо тяжким преступлениям и преступлениям небольшой и средней тяжести неодинаков. Думается, нет необходимости применять громоздкую и высокозатратную процедуру предварительного следствия к преступлениям, не представляющим сложности и большой общественной опасности. В этом случае может и должен применяться принцип процессуальной экономии. Расследование уголовных дел должно быть упрощено как по срокам, так и в процессуальном порядке.

Представляется, следует обратить взор на положительный отечественный опыт решения данного вопроса, вернувшись в досудебном производстве к классическому пониманию дознания с учетом современных правовых реалий. Реализация этой идеи, несомненно, потребует очередной перестройки уголовного судопроизводства. Однако, по нашему мнению, в этом случае цель оправдывает средства.

Дознание, на наш взгляд, должно сочетать в себе три направления: расследование преступлений в полном объеме (дознание по уголовным делам, по которым предварительное следствие не обязательно); дознание по очевидным преступлениям (аналог протокольной формы досудебной подготовки материалов); «полицейское дознание» (дознание по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно).

Дознание по уголовным делам, по которым предварительное следствие не обязательно, должно представлять собой предварительное расследование преступлений небольшой или средней тяжести, совершенных в условиях неочевидности, в полном объеме. Категория таких преступлений определена ч. 3 ст. 150 УПК РФ. Расследованием данной категории преступлений должны заниматься дознаватели специализированных подразделений дознания государственных органов исполнительной власти, поименованные в п.п. 1-2, 4 ч. 1 ст. 40 УПК РФ. На наш взгляд, при разумном определении подследственности и форм расследования органы дознания, выполняя свои непосредственные задачи, могут не в ущерб им осуществлять расследование уголовных дел в полном объеме. Процессуальный контроль за деятельностью таких подразделений дознания должен быть возложен на начальника подразделения дознания.

Дознание по очевидным преступлениям должно быть фактически идентично протокольной форме досудебной подготовки материалов²¹⁶. Оно должно входить в компетенцию органов дознания, осуществляться только по делам небольшой тяжести, совершенным в условиях очевидности и в минимально разумный срок²¹⁷. Таким образом, на наш взгляд, более простая по процедуре и ускоренная по срокам форма расследования должна осуществляться по преступлениям, совершенным в условиях очевидности, в сокращенные сроки, без возбуждения уголовного дела и при помощи менее сложных средств доказывания. Производство по данной категории дел должно быть возложено на подразделения процессуальной деятельности под процессуальным руководством начальника подразделения дознания. Материалы проведенного расследования утверждаются начальником подразделения дознания и направляются прокурору. Прокурор, проверив законность и обоснованность проведенного производства, составляет обвинительный акт, тем самым возбуждая уголовное дело, и направляет его в суд.

Дознание по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно, может производиться в процессуальной форме с целью обнаружение фактических данных (следов преступления) и придания им строго определенных законом процессуальных форм. Именно процессуальная форма делает следы преступления и сам факт их обнаружения судебными доказательствами. Кроме того, дознание данного вида может осуществляться и в непроцессуальной форме с целью установления наличия в деянии состава преступления. Законодатель устанавливает определенный временной интервал, в течение которого органы дознания решают вопрос: является ли совершенное деяние преступлением. Если имеются признаки преступления, то далее устанавливается наличие или отсутствие обстоятельств, делающих невозможным возбуждение уголовного дела и производство следствия (ст. 24 УПК РФ). Все действия в стадии возбуждения уголовного дела органы дознания осуществляют в непроцессуальной форме. «Представляется, что именно с этих позиций и следует соотносить оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания. При любом другом подходе оперативно-розыскная деятельность, направленная на выявление и раскрытие преступлений, необоснованно «отрывается» от уголовно-процессуальной дея­тельности, превращаясь в некое подобие параллельного оперативно-розыскного расследования с собственными целями и задачами», – справедливо отмечает М.Ю. Болотов²¹⁸.

Последовательная реализация данных идей позволит нам сформулировать определение дознания в следующем виде: дознание – вид процессуальной деятельности, выступающей в качестве формы предварительного расследования преступлений, осуществляемая правомочными государственными органами и должностными лицами в полном объеме, по уголовным делам, по которым предварительное следствие не обязательно; в виде усеченного производства по очевидным преступлениям, а также в виде производства неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно.

Теперь перейдем к характеристике уголовно-процессуальной деятельности, осуществляемой пограничными органами федеральной службы безопасности, и выявлению особенностей этой деятельности, влияющих на реализацию процессуальных полномочий прокурора при ее осуществлении.

Процессуальная деятельность органов дознания пограничных органов имеет некоторые особенности, связанные, в первую очередь, со спецификой федерального органа исполнительной власти, в котором они функционируют. История становления и развития органов дознания в уголовном судопроизводстве свидетельствует о том, что появление данных органов в уголовном процессе связано, в первую очередь, с необходимостью выполнения задач борьбы с преступностью в подведомственной им сфере государственного управления.

Для государственных административных органов и должностных лиц, поименованных в УПК РФ в качестве органов дознания, уголовно-процессуальные функции являются производными от основных, для выполнения которых они созданы. Эти органы и должностные лица осуществляют различные функции в целях выполнения задач, стоящих перед ними²¹⁹. Процессуальной деятельности органов дознания, как правило, предшествует административно-правовая, оперативно-розыскная или иная служебная деятельность²²⁰.

Борьба с преступностью является одной из основных задач государства. За последнее десятилетие качественно вырос уровень преступности в сфере защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, что существенным образом оказало самое негативное влияние на качественно-количественные показатели, характеризующие криминогенную обстановку в пограничной сфере.

С каждым годом на территорию Российской Федерации прибывает все больше иностранных граждан, и далеко не всегда этот процесс носит контролируемый характер²²¹. Несмотря на то, что за последнее десятилетие Россия стала более открытой страной и попасть на ее территорию намного проще легальным, нежели нелегальным путем, количество преступлений, связанных с незаконным пересечением государственной границы нашей страны, с каждым годом только увеличивается.

Открытость или прозрачность границы позволяет зачастую беспрепятственно вывозить природные ресурсы вплоть до стратегического сырья и ядерных материалов, беспрепятственно проникать на территорию России, ведет к расширению географии и масштабов контрабанды²²².

Это, безусловно, наносит огромный вред национальным интересам и национальной безопасности России.

Одним из условий обеспечения национальной безопасности является надежная защита и охрана государственной границы Российской Федерации. Основными угрозами интересам и безопасности Российской Федерации в пограничной сфере являются наличие и возможная эскалация вооруженных конфликтов вблизи ее государственной границы, незавершенность международно-правового оформления государственной границы Российской Федерации с отдельными сопредельными государствами. Угрозу безопасности в пограничной сфере представляют деятельность международных террористических и экстремистских организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров, средств террора и организации диверсий, а также активизация трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через государственную границу Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ, товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей, организации каналов незаконной миграции²²³.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации обеспечение национальной безопасности в приграничной сфере возложено, в том числе и на пограничные органы ФСБ России. Для реализации задач обеспечения национальной безопасности пограничные органы ФСБ России наделены широким кругом полномочий, в том числе в сфере уголовного судопроизводства.

Одним из направлений реализации задач обеспечения национальной безопасности является производство предварительного расследования в форме дознания преступлений, отнесенных УПК РФ к подследственности пограничных органов. Закон РФ «О государственной границе Российской Федерации»²²⁴ (п. 5 ч. 1 ст. 30) предоставляет пограничным органам полномочие вести дознание по делам, отнесенным законодательством Российской Федерации к их ведению²²⁵.

Пограничные органы как правоохранительные органы, осуществляющие борьбу с преступностью в пределах своей компетенции, имеют в своем составе органы и подразделения, непосредственно осуществляющие уголовно-процессуальную деятельность. К числу таких органов, прежде всего, относятся органы дознания, имеющиеся в каждом пограничном управлении, военно-учебных заведениях, научно-исследовательских учреждениях и ряде других формирований Пограничной службы ФСБ России.

Основное назначение органов дознания пограничных органов заключается в их активном и эффективном участии в борьбе с преступлениями в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, в качественном и объективном предварительном расследовании преступлений, в подготовке для органов правосудия условий и материалов по установлению истины по уголовным делам с целью вынесения законных и обоснованных процессуальных решений.

Из вышеперечисленных целей вытекают основные задачи органов дознания пограничных органов. К задачам органов дознания относятся: предупреждение, пресечение, быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и, наоборот, чтобы ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден; восстановление чести, достоинства и иных прав граждан в случае незаконного в отношении них уголовного преследования. Указанные цели и задачи вытекают из анализа положений, предусмотренных ст. 6, ч. 2 ст. 40 УПК РФ, а также иных нормативных актов.

Действующее уголовно-процессуальное законодательство России к органам дознания в одних случаях относит руководителей соответствующих учреждений (командиры воинских частей, соединений), в других – государственные органы (органы внутренних дел, иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности).

В соответствии с указанной правовой конструкцией в пограничных органах в настоящее время функционирует двойственная система органов дознания: командир войсковой части и подразделение дознания.

Так, к примеру, начальник Пограничного управления ФСБ России по Хабаровскому краю и ЕАО согласно п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ сам является органом дознания. В то же время в составе управления имеется подразделение дознания²²⁶, которое в силу п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ осуществляет предварительное расследование преступлений, отнесенных к подследственности органов дознания пограничных органов.

В то же время следует заметить, что формулировка ч. 1 ст. 40 УПК РФ представляется некорректной. В частности, по нашему мнению, нельзя к органам дознания относить должностных лиц. «Орган» и «должностное лицо» – понятия абсолютно разные и несовпадающие ни по объему, ни по содержанию²²⁷.

Вызывает сомнение в корректности и само название ст. 40 УПК РФ – «Органы дознания», поскольку в ней упоминаются не только учреждения и организации, но и должностные лица (капитаны морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании; руководители геологоразведочных партий и зимовок; главы дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации). Представляется, более правильным следующее название ст. 40 УПК РФ – «Органы дознания. Должностные лица, уполномоченные возбуждать уголовные дела и проводить неотложные следственные действия».

Существование в пограничных органах двойственной системы органов дознания ведет к тому, что уголовно-процессуальная деятельность командира воинской части поднадзорна соответствующему военному прокурору, а уголовно-процессуальная деятельность подразделения дознания – соответствующему территориальному прокурору²²⁸.

Однако, независимо от этих особенностей, на практике орган дознания, как орган расследования конкретного уголовного дела, представляет собой формирование, систему, состоящую из двух, как правило, а иногда и более субъектов: начальника учреждения и подчиненного ему должностного лица (или нескольких лиц), которому (или которым) поручено производство дознания²²⁹. Исходя из этого, представляется целесообразным рассмотреть соотношение компетенции таких субъектов дознания как орган дознания, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания и дознаватель.

Следует отметить, что ранее действовавший УПК РСФСР вообще не закреплял процессуального положения органа дознания, упоминая о нем лишь в отдельных статьях. Также отсутствовало определение дознавателя, закон лишь оперировал понятием «лицо, производящее дознание». Действующий УПК РФ не только на законодательном уровне закрепил понятия «органы дознания», «начальник органа дознания», «дознаватель», но и нередко оперирует данными субъектами в отдельных статьях в различных сочетаниях. Кроме того, как уже отмечалось, появилась новая фигура – начальник подразделения дознания, чьи процессуальные полномочия закреплены в ст. 40.1 УПК РФ. Представляется необходимым дать краткую характеристику сущности взаимоотношений, возникающих между перечисленными субъектами.

Прежде всего, как нам представляется, необходимо определиться в соотношении между собой таких субъектов как «орган дознания» и «начальник органа дознания». По сложившемуся в науке уголовного процесса представлению, понятия «орган дознания» и «начальник органа дознания» являются тождественными. Если в законе есть упоминание об органе дознания, то под этим следует понимать начальника органа дознания, и наоборот²³⁰. Уголовно-процессуальный закон не дает оснований для противопоставления полномочий органа дознания и начальника органа дознания²³¹.

Вместе с тем, думается, есть необходимость в более четкой регламентации процессуального статуса начальника органа дознания в УПК РФ. Как мы уже отмечали во втором параграфе нашего исследования, действующий УПК РФ не содержит отдельной статьи, специально посвященной данному субъекту. А такая необходимость, по мнению многих авторов, имеется. Начальник органа дознания фигурирует в уголовном процессе в качестве самостоятельного субъекта²³² и наличие статьи, регламентирующий его статус упростило бы правоприменение УПК РФ в сфере производства дознания и неотложных следственных действий²³³. Оценка процессуальных полномочий начальника органа дознания свидетельствует о том, что его процессуальная фигура стала более отчетливо выделяться на фоне правового статуса органа дознания в целом²³⁴.

Одним из значимых моментов современного правового регулирования выступает наделение начальника органа дознания полномочиями, необходимыми для процессуального контроля за ходом предварительного расследования.

Следующий момент, требующий пояснения – взаимоотношения начальника органа дознания и начальника подразделения дознания. Во втором параграфе первой главы мы уже останавливались подробно на данном вопросе, сейчас отметим лишь несколько моментов.

Появление фигуры начальника подразделения дознания свидетельствует о процессуальном «разрастании» органа дознания, придании контрольным отношениям, в которых участвует дознаватель, многостороннего характера. Должностные лица, возглавляющие специализированные подразделения дознания, находятся ближе всего к объекту контроля. По сравнению с начальником органа дознания функции, выполняемые начальником подразделения дознания, имеют более узкий характер и сводятся лишь к деятельности, связанной с производством действий, имеющих уголовно-процессуальный характер.

Таким образом, уголовно-процессуальная сфера деятельности и начальника органа дознания, и начальника подразделения дознания – процессуальное руководство, включая контроль, деятельностью: специализированного подразделения дознания – для начальника органа дознания; дознавателя – для начальника подразделения дознания. Вместе с тем, уголовно-процессуальный закон допускает наделение статусом дознавателя начальника подразделения дознания (ч. 2 ст. 40.1 УПК РФ), а начальник органа дознания вправе возбуждать уголовные дела и проводить неотложные следственные действия (ч. 1 ст. 157 УПК РФ). То есть указанные участники уголовного судопроизводства, с одной стороны, выступают в качестве субъектов процессуального контроля, с другой стороны – в качестве субъектов дознания. Все же, представляется, основным предназначением начальника органа дознания и начальника подразделения дознания в досудебном производстве является именно процессуальный контроль. Об этом свидетельствует характер предоставленных им полномочий.

Непосредственное же осуществление как предварительного расследования в форме дознания, так и производства неотложных следственных действий возложено, как правило, на дознавателя. Дознаватель является основным субъектом дознания.

Дознаватель – обычно аттестованный сотрудник органа дознания, правомочный осуществлять предварительную проверку заявлений (сообщений) о преступлении, неотложные следственные действия, предварительное расследование в форме дознания, а также исполнять поручения (указания) прокурора, руководителя следственного органа, следователя или другого дознавателя²³⁵.

Исходя из смысла закона, только дознаватель имеет право на осуществление предварительного расследования в форме дознания, а возможность приобретения данного статуса напрямую зависит от волеизъявления начальника органа дознания. Дознаватель по поручению начальника подразделения дознания проводит проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном ст. 145 УПК РФ, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания по уголовному делу.

УПК РФ значительно расширил полномочия дознавателя, приблизив его процессуальный статус к процессуальному статусу следователя. Расширение процессуальных полномочий, предоставленных дознавателю, нашло свое отражение не только в равном со следователем праве возбуждать уголовные дела, но и в отсутствии существовавших ранее ограничений на самостоятельное производство тех или иных следственных и процессуальных действий. Дознаватель не обладает такой же процессуальной самостоятельностью, какой обладает следователь, но в уголовно-процессуальном законе специально подчеркнута самостоятельность дознавателя в проведении следственных и процессуальных действий. Для осуществления большинства из них не требуется согласия начальника органа дознания²³⁶.

Дознаватель, осуществляя процессуальную деятельность по расследованию преступлений в форме дознания, руководствуется теми же правилами, которые установлены для следователя: единые правила по возбуждению уголовного дела (поводы, основания, процессуальный порядок), по выполнению следственных действий (основания, порядок производства и фиксации), по принятию процессуальных решений (основания и структура документа).

Аккумулируя вышесказанное, а также исходя из того, что все органы дознания и отдельные лица при производстве дознания по уголовным делам руководствуются практически одними и теми же положениями УПК РФ, что и следователь, полагаем целесообразным в целях скорейшего разрешения практических проблем закрепить в ст. 41 УПК РФ права дознавателя по аналогии с правами следователя, предусмотренными ст. 38 УПК РФ.

Возвращаясь к характеристике уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов, необходимо отметить, что командир воинской части, как орган дознания пограничного органа, вправе лишь возбудить уголовное дело по факту совершения преступления, содержащего признаки преступления, предусмотренного, в ч. 3 ст. 150 УПК РФ и произвести по нему на основании п. 3 ч. 1 ст. 149 УПК РФ и ст. 157 УПК РФ неотложные следственные действия. Основной объем работы по расследованию преступлений органами дознания пограничных органов принадлежит подразделениям дознания.

Как свидетельствует статистика, число уголовных дел, находящихся в производстве дознавателей пограничных органов, имеет тенденцию к росту. Так, с момента вступления в действие УПК РФ это число к 2005 году выросло на 214%, к 2011 году в сравнении с 2005 годом – еще на 55%.

Согласно п. 3 ч. 3 ст. 151 УПК РФ дознаватели пограничных органов ФСБ России производят дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 253 и 256 (в части, касающейся незаконной добычи водных животных и растений, обнаруженной пограничными органами федеральной службы безопасности), частью первой статьи 322 и частью первой статьи 323 УК РФ, а также о преступлении, предусмотренном частью первой статьи 188 УК РФ (в части, касающейся контрабанды, задержанной пограничными органами федеральной службы безопасности в отсутствие таможенных органов Российской Федерации)²³⁷.

Специфическая подследственность органов дознания накладывает отпечаток и на характер процессуальной деятельности прокурора в отношении этих органов. В частности, в ситуациях, когда пограничные органы расследуют преступления, отнесенные к категории «экологических» (ст. 253, ст. 256 УК РФ), надзор осуществляет природоохранный прокурор, в остальных случаях (ч. 1 ст. 322, ч. 1 ст. 323 УК РФ) – соответствующий территориальный прокурор²³⁸.

Вместе с тем, по нашему мнению, Генеральный прокурор в своем приказе № 84 от 7 мая 2008 года «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» к разграничению этой компетенции подходит непоследовательно. В частности, п. 2.3 данного приказа возлагает на природоохранного прокурора применительно к уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов осуществление надзора только за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, предусмотренных ст.ст. 253, 256 УК РФ. Осуществление же надзора за предварительным расследованием в форме дознания этих преступлений находится за пределами уголовно-процессуальной деятельности природоохранного прокурора, исходя из буквального толкования пункта 2.3 приказа № 84. Представляется, что логика разграничения компетенции должна быть сохранена и природоохранный прокурор должен осуществлять надзор за всей уголовно-процессуальной деятельностью по экологическим преступлениям. В связи с чем необходимо внести соответствующие изменения в упомянутый приказ.

Согласно статистике основная масса уголовных дел, подследственных органам дознания пограничных органов возбуждается по признакам состава преступления, предусмотренного ст. 322 УК РФ (незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации). В 2005 году по ст. 322 УК РФ дознавателями пограничных органов было возбуждено 92%, в 2006 году – 84%, в 2007 году – 71% уголовных дел от общего количества уголовных дел подследственных органам дознания пограничных органов. На долю остальных преступлений пришлось: в 2005 году: ст.188 УК РФ – 2,4%, ст. 253 УК РФ – 2,8%, ст. 256 УК РФ – 2,8% уголовных дел; в 2006 году – 3,1%, 2,8%, 9,2% соответственно; в 2007 году – 2,9%, 1,5%, 22% соответственно.

Таким образом, органы дознания пограничных органов согласно ч. 2 ст. 40, ч. 1 ст. 144, ст. 157 УПК РФ осуществляют процессуальную деятельность:

• по приему, регистрации, проверке и рассмотрению заявлений (сообщений) и иной информации о преступлениях²³⁹;

• дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, – в порядке, установленном главой 32 УПК РФ;

• выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, – в порядке, установленном статьей 157 УПК РФ;

• производство следственных действий по поручениям следователей.

В ходе работы над диссертационным исследованием, в беседах с дознавателями пограничных органов, при изучении уголовных дел и материалов прокурорских проверок был выявлен ряд проблемных вопросов, касающихся производства дознания пограничными органами. Следует отметить, что решение некоторых вопросов лежит за пределами нашего исследования и имеет отношение к другим отраслям права, в частности, уголовного и административного. Однако не рассмотреть эти проблемы нельзя, так как они существенным образом влияют и на процессуальную деятельность надзирающего прокурора.

Прежде всего, стоит остановиться на проблеме, которая вызывает наибольшие затруднения в правоприменительной деятельности органов дознания пограничных органов. Это проблема разграничения деяний, содержащих признаки состава преступления, предусмотренного ст. 322 УК РФ и деяний, содержащих признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.1 КоАП РФ.

Как мы полагаем, основанием для возбуждения уголовного дела по ст. 322 УК РФ является умышленное пересечение государственной границы России без действительных документов или надлежащего разрешения. Условиями привлечения к уголовной ответственности по ст. 322 УК РФ являются наличие прямого умысла на незаконное пересечение государственной границы²⁴⁰, а также отсутствие действительных документов либо надлежащего разрешения.

Большинство опрошенных дознавателей Пограничного Управления ФСБ России по Хабаровскому краю и ЕАО считает, что доказать наличие прямого умысла на незаконное пересечение государственной границы России очень проблематично. Большинство задержанных нарушителей границы заявляют, что о прохождении государственной границы в районе задержания знают, но где конкретно она проходит – не разбираются, а потому думают, что находятся на своей территории. В этом случае нарушитель может быть привлечен лишь к административной ответственности, что, как правило, влечет уплату символического штрафа и выдворение за пределы Российской Федерации. Неоправданную мягкость российского законодательства сполна используют иностранные граждане, сознательно нарушая государственную границу, при этом, не боясь быть привлеченными к более строгому виду ответственности.

Некоторые затруднения при квалификации таких деяний и установлении отдельных их признаков связаны с определением содержания таких понятий как «действительные документы» и «надлежащее разрешение».

Под действительными документами следует понимать документы, удостоверяющие личность и признаваемые Российской Федерацией в качестве таковых (заграничный паспорт, паспорт моряка либо иной документ, удостоверяющий личность и признаваемый в этом качестве в Российской Федерации)²⁴¹.

Под надлежащим разрешением подразумевается виза²⁴². Однако между государствами может быть заключено соглашение о безвизовом пересечении государственной границы. В этом случае для ее пересечения требуется лишь действительный документ, удостоверяющий личность гражданина.

Пересечение государственной границы при наличии действительных документов и надлежащего разрешения, но вне установленных пунктов пропуска влечет за собой административную ответственность, предусмотренную ст. 18.1 КоАП РФ²⁴³.

Иная ситуация складывается при незаконном пересечении государственной границы России через установленные пункты пропуска. Как правило, здесь правонарушения связаны с пересечением государственной границы по недействительным документам, когда лицо использует поддельные или просроченные документы, а также по действительным документам, но с измененными установочными данными, в случае, когда данному лицу въезд на территорию России запрещен.

Однако незаконное пересечение границы считается оконченным в момент, когда лицо физически пересекло Государственную границу. Поэтому предъявление сотруднику пограничного контроля подложного документа с целью пересечения государственной границы должно рассматриваться как покушение на совершение преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 322 УК РФ, а также дополнительно квалифицироваться по соответствующей части статьи 327 УК РФ. Проблема заключается в том, что уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. 327 УК РФ, подследственны органам внутренних дел, поэтому должны выделяться в отдельное производство и направляться по подследственности. Полагаем, целесообразней было бы уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ч. 3 ст. 327 УК РФ и выявленных пограничными органами ФСБ России, отнести к подследственности органов дознания пограничных органов ФСБ России, в связи с чем внести соответствующие изменения в ст. 151 УПК РФ.

Предъявление лицом, пересекающим государственную границу, просроченных документов, на наш взгляд, уголовную ответственность по ст.322 УК РФ не влечет.

Еще одним проблемным вопросом является установление личности правонарушителя. Как правило, большая часть задержанных нарушителей государственной границы не имеет при себе никаких документов удостоверяющих их личность, что существенным образом влияет не только на сроки дознания²⁴⁴, но и на порядок его производства²⁴⁵.

На практике данная ситуация решается следующим образом. Лицо, подозреваемое в незаконном пересечении государственной границы и личность которого не установлена, фотографируется, с его слов записываются установочные данные, все это оформляется протоколом и скрепляется печатью, а также подписью подозреваемого. После чего, на основании указанных данных направляется запрос в соответствующее консульское учреждение, а в отношении подозреваемого производится дознание в полном объеме. Тем не менее, указанный порядок установления личности не предусмотрен не уголовно-процессуальным законодательством, не ведомственными нормативно-правовыми актами. Поэтому предлагаем регламентировать порядок установления личности нарушителя государственной границы ведомственным нормативным актом в виде соответствующей инструкции.

Наконец, еще одной особенностью производства дознания пограничными органами ФСБ России, накладывающей определенные трудности на деятельность дознавателей, является отсутствие возможности в некоторых случаях обеспечить участие в производстве по уголовному делу переводчика. Особенно это характерно для пограничных управлений Южного федерального округа, жители которого используют множество диалектов и наречий. Как отмечают опрошенные нами дознаватели пограничных управлений Южного федерального округа, зачастую просто невозможно найти переводчика, свободно владеющего языком, знание которого необходимо для перевода. Полагаем, для разрешения вышеперечисленных проблемных ситуаций необходимо предусмотреть в штате органа дознания должность переводчика.

Существенно затрудняют уголовно-процессуальную деятельность органов дознания пограничных органов ФСБ России международные соглашения Российской Федерации с некоторыми иностранными государствами. В частности, это касается Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о режиме российско-китайской государственной границы от 09.11.2006 года²⁴⁶ (далее Соглашение). Данное Соглашение входит в противоречие с действующим уголовно-процессуальным законодательством России.

Так, например, ч. 1 ст. 34 указанного Соглашения устанавливает, что пограничные представители совместно с компетентными властями в возможно короткие сроки проводят расследование в отношении лиц, нарушивших государственную границу, устанавливают их личность, факт и причины нарушения границы и осуществляют их передачу компетентным властям Стороны, с территории государства которой они нарушили границу, в течение 7 дней с момента задержания. Получается, что расследование уголовных дел, возбуждаемых дознавателями пограничных органов ФСБ России по ч. 1 ст. 322 УК РФ в отношении граждан КНР, должно быть завершено в семидневный срок с момента задержания, тогда как ч. 3 ст. 223 УПК РФ предусматривает производство дознания в течение 30 суток со дня возбуждения уголовного дела.

Однако международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»²⁴⁷).

Согласно п. «а» ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» под международным договором Российской Федерации надлежит понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров).

Согласно ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно²⁴⁸.

В соответствии с ч. 4 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5²⁴⁹ международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ст. 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» (путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны), а также при условии, что указанный договор вступил в силу для Российской Федерации²⁵⁰.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»; ч. 3 ст. 1 УПК РФ).

Исходя из вышеизложенного, при производстве дознания в отношении граждан КНР, задержанных по подозрению в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 322 УК РФ, подлежат применению требования вышеуказанного Соглашения. Несмотря на это, в правоприменительной деятельности органов дознания пограничных органов ФСБ России дальневосточного региона нет единого подхода к указанной проблеме.

Резюмируя изложенное в параграфе, можно сделать несколько выводов:

1. Анализ современного состояния отечественного института дознания позволяет заключить, что дознание в том виде, в котором оно представлено в УПК РФ, позиционируется исключительно как форма предварительного расследования, отличающаяся от предварительного следствия только по формальным, а не существенным признакам.

2. Сложившиеся правовые реалии наталкивают на мысль о необходимости реформирования дознания. Оптимизации, на наш взгляд, подлежит система органов дознания, а также сам характер уголовно-процессуальной деятельности органов дознания.

3. Уголовно-процессуальную деятельность органов дознания пограничных органов нельзя ограничивать только рамками «дознания» в законодательном смысле этого термина. Основными направлениями уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов как органов дознания являются: рассмотрение и разрешение сообщений о преступлениях; производство предварительного расследования по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно; производство неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно производство следственных действий.

4. Особенностями уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов, оказывающими влияние на реализацию процессуальных полномочий прокурора, являются:

   • в пограничных органах в настоящее время функционируют две системы органов дознания: командир воинской части и подразделение дознания, что, в свою очередь, ведет к тому, что в процессуальные отношения с командиром воинской части как органом дознания вступает военный прокурор, а с подразделением дознания – районный прокурор;

   • командир воинской части пограничных органов как орган дознания не уполномочен проводить дознание, он вправе лишь возбуждать уголовные дела и проводить по ним неотложные следственные действия, при этом исключена подследственность, установленная п. 3 ч. 3 ст. 151 УПК РФ для дознавателей пограничных органов федеральной службы безопасности;

   • специфическая подследственность пограничных органов. В частности, в ситуациях, когда пограничные органы расследуют преступления, отнесенные к категории «экологических» (ст. 253, ст. 256 УК РФ), в процессуальных отношениях участвует природоохранный прокурор, в остальных случаях (ч. 1 ст. 322, ч. 1 ст. 323 УК РФ) – районный прокурор;

   • отсутствие у начальника подразделения дознания пограничных органов эффективных полномочий по процессуальному руководству и, наоборот, наделение прокурора полномочиями по процессуальному руководству деятельностью дознавателя ведет к подмене начальника подразделения дознания прокурором.

 

2.2. Особенности реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности командиром воинской части

 

В последнее время правоохранительная функция государства приобрела особую значимость. Сложная криминогенная обстановка, непрекращающийся рост преступности²⁵¹ обуславливают необходимость совершенствования правоохранительной деятельности по всем направлениям.

В этой связи немаловажная роль отводится органам федеральной службы безопасности, в том числе органам дознания пограничных органов. Как мы уже отмечали в предыдущем параграфе настоящего исследования, пограничные органы федеральной службы безопасности как органы дознания обладают определенной спецификой, которая, в свою очередь, не может не оказывать влияние на процессуальную деятельность прокурора, осуществляющего надзор за органами дознания пограничных органов. Тем более что, в силу специфики процессуальной деятельности пограничных органов, такой надзор осуществляют прокуроры, принадлежащие к «разным» прокуратурам (районная, военная и природоохранная).

Говоря об особенностях пограничных органов как органов дознания, прежде всего, необходимо отметить, что в структуре этих органов действуют два независимых органа дознания: командир воинской части и подразделение дознания.

В рамках настоящего исследования, как нам представляется, особенности реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности пограничными органами целесообразно рассматривать с позиции обратного влияния деятельности субъекта дознания на процессуальные полномочия прокурора. Определять такое влияние мы будем исходя из особенностей уголовно-процессуальной деятельности каждого элемента системы органов дознания, действующей в пограничных органах. В настоящем параграфе речь пойдет об особенностях уголовно-процессуальной деятельности командира воинской части как органа дознания, влияющих на реализацию процессуальных полномочий прокурора.

В соответствии с УПК РФ командиры воинских частей реализуют полномочия органа дознания и обязаны проводить проверку в соответствии со ст.ст. 144-145 УПК РФ по всем деяниям подчиненных, содержащим признаки преступления, а при необходимости наделены правами возбуждать уголовное дело в порядке, установленном ст. 146 УПК РФ, выполнять неотложные следственные действия по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, а также лицами гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона в соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 40, п. 4 ч. 2 ст. 157 УПК РФ.

Таким образом, можно сделать вывод, что командир воинской части пограничного органа, действуя как орган дознания, по действующему законодательству фактически лишен права выполнения функции дознания (дознание по УПК РФ – форма предварительного расследования), так как за ним даже не закреплена подследственность уголовных дел. Он имеет право только возбуждать уголовные дела и проводить по ним неотложные следственные действия наряду с должностными лицами, перечисленными в ч. 3 ст. 40 УПК РФ. Предварительное расследование в форме дознания по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, а также лицами гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона в соответствии с п. 7 ч. 3 ст. 151 УПК РФ осуществляют следователи военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации²⁵².

Вместе с тем анализ п. 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что командир воинской части пограничного органа вправе проводить дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, – в порядке, установленном главой 32 УПК РФ, т.е. расследовать преступления, предусмотренные ч. 1 ст. 322, ч. 1 ст. 323, ст. 253, ст. 256 УК РФ, что противоречит п. 3 ч. 3 ст. 151 УПК.

Поэтому представляется обоснованным предложение некоторых авторов о законодательном закреплении положения, освобождающего командиров воинских частей от производства дознания²⁵³.

Таким образом, пределы реализации процессуальных полномочий прокурора в отношении командира воинской части пограничного органа как органа дознания ограничены пространственно-временными характеристиками уголовно-процессуальной деятельности последнего по принятию, рассмотрению и разрешению сообщений о преступлении, а также производству неотложных следственных действий по уголовным по делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, а также лицами гражданского персонала пограничной службы федеральной службы безопасности Российской Федерации, других войск в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения.

Кроме того, существенное значение для процессуальной деятельности прокурора имеет трактовка понятия «орган дознания», так как от этого зависит, с кем из субъектов уголовно-процессуальной деятельности прокурор будет вступать в процессуальные отношения.

На практике орган дознания, как орган расследования конкретного уголовного дела, представляет собой формирование, систему, состоящую из двух, как правило, а иногда и более субъектов: начальника учреждения и подчиненного ему должностного лица (или нескольких лиц), которому (или которым) поручено производство дознания²⁵⁴.

Должностным лицом органа дознания признается аттестованный работник учреждения, уполномоченный на определение подведомственности заявления (сообщения) и сбор достаточных данных о признаках преступления (иначе, предварительную проверку), а также на иную, осуществляемую в этих целях на стадии возбуждения уголовного дела, предусмотренную уголовно-процессуальным законом деятельность²⁵⁵.

В этой системе начальник учреждения выступает в качестве начальника органа дознания, а должностное лицо, которому он поручает расследование, в качестве дознавателя²⁵⁶.

Лицо, производящее дознание (дознаватель) – обычно аттестованный сотрудник органа дознания, принявший к своему производству (возбудивший) уголовное дело либо производящий осмотр места происшествия до возбуждения уголовного дела²⁵⁷.

Согласно ч. 1 ст. 41 УПК РФ полномочия органа дознания, предусмотренные п. 1 ч. 2 ст. 40 УПК РФ, возлагаются на дознавателя начальником органа дознания или его заместителем. Это положение применимо к дознанию по уголовным делам, отнесенным к компетенции органов дознания пограничных органов п. 3 ч. 3 ст. 151 УПК РФ. В данном случае, как уже отмечалось выше, в пограничных органах имеются специализированные подразделения, осуществляющие предварительное расследование в форме дознания, возглавляют эти подразделения соответствующие должностные лица, в этих подразделениях штатом предусмотрены должности дознавателей и старших дознавателей.

Иная ситуация складывается в деятельности командира воинской части как органа дознания. Анализируя уголовно-процессуальную деятельность командира воинской части, следует обратить внимание на большое количество противоречий ведомственного и федерального законодательства в данной области.

При наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, орган дознания (в нашем случае командир воинской части) возбуждает уголовное дело и производит неотложные следственные действия. Возникает вопрос: какое должностное лицо вправе проводить неотложные следственные действия? И как быть, если в учреждении нет штатной должности дознавателя? В данном случае закон не указывает, какие именно должностные лица правомочны проводить неотложные следственные действия. Исходя из смысла закона, этим должен непосредственно заниматься сам командир воинской части.

На практике, сложившейся в период действия УПК РСФСР 1960 года, всю основную работу по дознанию проводили военные дознаватели, назначаемые из числа наиболее подготовленных офицеров, которым делегировали часть своих прав и обязанностей командиры воинских частей пограничных войск²⁵⁸ и начальники военных учреждений (военно-учебных заведений) пограничных органов. Данная практика была в какой-то мере оправданной, так как УПК РСФСР (1960 года) не определял понятия: «дознаватель» и «начальник органа дознания». Кроме того, согласно п. 2 ст. 117 УПК РСФСР командиры воинских частей и начальники военных учреждений имели возможность провести дознание в полном объёме по делам обо всех преступлениях, совершенными подчиненными им военнослужащими, а также в отношении некоторых других категорий лиц по преступлениям, отнесенным к подследственности органов дознания (ст. 120 УПК РСФСР).

В настоящее время порядок производства неотложных следственных действий и осуществления других процессуальных полномочий по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала органов федеральной службы безопасности в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона, регламентирован приказом ФСБ России « Об объявлении инструкции органам дознания Федеральной службы безопасности Российской Федерации» № 160 от 10.04.2008 года, разработанным в соответствии с приказом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации – Главного военного прокурора от 18 марта 2008 г. № 72 «Об утверждении Инструкции о процессуальной деятельности органов дознания Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых законом предусмотрена военная служба»²⁵⁹ (далее – Инструкция).

Данная Инструкция определяет, что командир воинской части уполномочен давать поручения о приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях и принятии по ним процессуальных решений, выполнении неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, – в порядке, установленном ст. 157 УПК РФ, осуществлении иных полномочий, предусмотренных УПК РФ.

Для этого орган дознания – командир воинской части уполномочивает в соответствии с п. 7 ст. 5 УПК РФ своим письменным приказом наиболее подготовленных и дисциплинированных подчиненных ему офицеров (выделено мной – Д.П.) осуществлять процессуальные полномочия органа дознания, назначая их дознавателями, которые, являясь должностными лицами органа дознания, обладают процессуальными полномочиями, предусмотренными ч. 3 ст. 41 УПК РФ. Копия приказа о назначении дознавателей направляется военному прокурору и руководителю военного следственного органа (ст. 5 Инструкции).

В ст. 151 УПК РФ содержится исчерпывающий перечень дел, по которым дознание проводится дознавателями пограничных органов. Дознаватели иных военных организаций, подведомственных Федеральной службе безопасности Российской Федерации, в указанной статье не поименованы. Возникает вопрос: насколько законным является возложение командирами воинских частей нештатных обязанностей дознавателей на подчиненных и насколько законной является сама их деятельность? Ведь уголовно-процессуальное преследование осуществляется в соответствии с УПК РФ, а не ведомственным нормативным правовым актом Федеральной службы безопасности Российской Федерации, в котором категория «военные дознаватели» предусмотрена.

«Наиболее подготовленный офицер», проходящий службу в различных структурных подразделениях пограничных органов является должностным лицом этих органов, но отнюдь, не должностным лицом командира воинской части, который является согласно п. 3 ч. 1 ст. 40 УПК РФ органом дознания. Поэтому, по нашему мнению, «наиболее подготовленный офицер» в процессуальном плане дознавателем не является и, соответственно, не вправе проводить никаких следственных действий. В противном случае, по логике вещей, данный офицер должен обладать всеми полномочиями, предусмотренными ст. 41, 146 и др. УПК РФ, что не соответствует закону.

В связи с этим представляет интерес мнение А.П. Короткова и А.В. Тимофеева, которые указывают, что воинская часть как структурное подразделение пограничных органов сама по себе органом дознания не является. УПК РФ в качестве субъектов процессуальной деятельности помимо командира воинской части иных её должностных лиц не предусматривает. Поэтому осуществлять процессуальные действия такие лица не вправе, в том числе и по поручению командира воинской части²⁶⁰.

Следует также согласиться с суждением С.И. Гирько и Н.Н. Скударевой, которые считают, что «начальник органа дознания вправе делегировать лишь такие полномочия, к осуществлению которых закон допускает дознавателя. Остальные процессуальные полномочия, которыми закон наделяет только орган дознания, он делегировать другому лицу не может и обязан осуществлять сам»²⁶¹.

Анализ практической деятельности органов дознания пограничных органов свидетельствует о том, что в качестве дознавателей чаще всего назначаются офицеры, не обладающие достаточной правовой подготовкой и необходимыми практическими навыками. При этом привлечение к производству дознания является дополнительной нагрузкой. К тому же она возлагается без освобождения офицера от исполнения собственных должностных обязанностей по занимаемой должности. Например, И.М. Соловьев отмечает, что «все офицеры, назначенные дознавателями, являются штатными офицерами, имеют основные должностные обязанности (подчиненный личный состав, вверенную технику и вооружение), поэтому производство дознания, юридическая учеба и стажировки отвлекают их от прямых должностных обязанностей, что не может не сказаться на качестве выполнения такими офицерами, как военных, так и уголовно-процессуальных обязанностей»²⁶².

Такое «отвлечение» в условиях выполнения поставленных вышестоящим командованием задач, в том числе боевых, учебно-боевых, недопустимо. Существует явное несоответствие интересов уголовного преследования, целью которого является полное и качественное расследование преступлений, и военной службы, направленной на эффективное выполнение задач, стоящих перед подразделением, воинской частью. Специфика должностного положения, порядок отбора и профессиональная подготовка военных дознавателей не создают условий для их эффективной деятельности. Такая ситуация на практике приводит к неправильной квалификации дознавателем содеянного военнослужащим, неверному принятию решения в соответствии со ст. 145 УПК РФ, несвоевременному проведению или вообще не проведению неотложных следственных действий. Нередко из-за нарушений УПК РФ при проведении неотложных следственных действий доказательства, собранные военными дознавателями, признаются недопустимыми²⁶³.

Кроме того, воинская субординация, установленная уставами вооруженных сил, позволяет командиру воинской части «давить» на дознавателя, тем самым мешать объективному расследованию. Ведь не секрет, что командир воинской части не заинтересован выявлять преступления своих подчиненных.

Таким образом, действующая на данный момент «Инструкция органам дознания ФСБ РФ», допускающая назначение приказом командира воинской части дознавателей для выполнения функции органа дознания по производству неотложных следственных действий противоречит действующему УПК РФ, в частности п.п. 7, 17 ст. 5 УПК РФ; п. 3 ч.1 ст. 40 УПК РФ и п. 4 ч. 2 ст. 157 УПК РФ.

Исходя из этого, все процессуальные действия по приему, регистрации, проверке сообщений о преступлениях и принятии по ним процессуальных решений, выполнении неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно должен осуществлять непосредственно командир воинской части. Соответственно, и в процессуальные отношения при возбуждении уголовного дела и производстве неотложных следственных действий по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала пограничных органов федеральной службы безопасности в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона, прокурор должен вступать именно с командиром воинской части, а не с иными должностными лицами. Таким образом, реализация процессуальных полномочий прокурора должна осуществляться только в отношении командира воинской части.

Вместе с тем, на командира воинской части возложено выполнение большого объема административно-хозяйственных функций, более значимых, чем производство неотложных следственных действий. Поэтому «нагружать» командиров воинских частей уголовно-процессуальными функциями, по нашему мнению, неправильно.

Выход из сложившейся ситуации нам видится в формировании в системе военной полиции специализированных подразделений дознания, учреждение которых освободит командиров воинских частей, соединений и начальников военных учреждений от выполнения несвойственных им уголовно-процессуальных функций²⁶⁴.

С данным предложением согласились 66,5% опрошенных нами дознавателей пограничных органов и 50% прокуроров и их заместителей.

Анализируя Инструкцию, можно отметить еще одно противоречие ее положений действующему законодательству.

В п. 1 ст. 3 Инструкции, помимо прочего, указано, что на органы дознания и дознавателей возлагается принятие необходимых розыскных, оперативно-розыскных и иных предусмотренных законом мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших, а также для предупреждения и пресечения преступлений.

Как мы полагаем, указанные положения Инструкции не соответствуют Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ, где в ст. 1 оперативно-розыскная деятельность определяется как «вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом, в пределах их полномочий». В ст. 13 указанного Закона перечислен исчерпывающий перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, к которым командиры воинских частей не отнесены.

Особый интерес представляют правовые пробелы в порядке осуществления избранной меры пресечения и уровне соблюдения прав и законных интересов подозреваемого.

Согласно ст. 86 Инструкции, на основании ст. 91 УПК РФ орган дознания или дознаватель вправе задержать лицо по подозрению в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы, при имеющихся на то основаниях. Подозреваемый может быть задержан на срок не более трех часов (ч. 1 ст. 92 УПК РФ), если его задержание не оформлено протоколом, и не более чем на 48 часов (ч. 2 ст. 94 УПК РФ), если в отношении его не была избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. Согласно ст. 89 Инструкции лица, задержанные по подозрению в совершении преступления, направляются в места содержания под стражей. Данное положение противоречит нормам ст. 108 УПК РФ, устанавливающей, что заключение под стражу в качестве меры пресечения применяется только по решению суда и не может быть осуществлено по указанию органа дознания²⁶⁵.

Переходя непосредственно к практическим аспектам уголовно-процессуальной деятельности командира воинской части пограничного органа, следует заострить внимание на некоторых моментах.

В силу того, что уголовно-процессуальная деятельность для командира воинской части является не основным направлением деятельности, а также недостаточно четкой правовой регламентации «военного дознания», на практике распространены случаи проведения в непроцессуальной форме проверки фактов, которые, по своей сути, нередко являются основаниями для возбуждения уголовного дела. Такая деятельность маскируется под проведение служебного разбирательства, регламентированного воинскими уставами²⁶⁶ и ведомственными инструкциями и осуществляемого, так называемыми, внештатными дознавателями.

Проводя служебное разбирательство, внештатный дознаватель выясняет все обстоятельства, имеющие значение для дела, естественно в непроцессуальной форме, и на этой основе делает вывод о наличии или отсутствии оснований для возбуждения уголовного дела. В случае наличия таких оснований составляется рапорт об обнаружении признаков преступления и со всеми материалами проведенного разбирательства направляется командиру воинской части, который своим постановлением возбуждает уголовное дело. Причем, как показало наше исследование, командир воинской части, являясь органом дознания, хотя и уполномочен производить неотложные следственные действия, но данное право практически не использует.

В случае отсутствия оснований для возбуждения уголовного дела все материалы разбирательства также направляются командиру воинской части, который выносит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. В практике органов дознания пограничных органов распространены случаи, когда все служебное разбирательство «заточено» под принятие решения об отказе в возбуждении уголовного дела, так как командирам воинских частей не выгодно «выносить сор из избы».

Главный военный прокурор Сергей Фридинский обвинил командиров частей, которые обязаны возбуждать уголовные дела по фактам преступлений и обеспечивать мероприятия по дознанию, в сокрытии преступлений, и призвал прокуроров повысить требования к органам дознания воинских частей. «Количество возбужденных ими уголовных дел в прошлом году (2011 – прим. мое – Д.П.) сократилось более чем в два раза. И причины здесь не только в высокой служебной нагрузке командиров, но и в их желании приукрасить положение дел», – отметил С. Фридинский. По данным главного военного прокурора, в 2011 году его подчиненные зарегистрировали более 100 случаев, когда командование воинских частей пыталось скрыть факты преступлений²⁶⁷.

Естественно, что проверка сообщения о преступлении, замаскированная под служебное разбирательство, выпадает из сферы «процессуального внимания» прокурора. В этом случае вся его процессуальная деятельность заключается в проверке законности возбуждения или отказа в возбуждении уголовного дела и передаче дела, в случае его возбуждения, по подследственности. Еще раз встает вопрос о необходимости создания военной полиции, которая бы имела в своем составе высококвалифицированных дознавателей, не находящихся в организационном подчинении у командиров воинских частей.

В этих пределах военный прокурор, как правило, реализует такие процессуальные полномочия, как право отмены постановлении о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ) и право отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ).

Однако в последнем случае военный прокурор должен направить соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения. По нашему мнению, данное положение выглядит не логично и не способствует своевременной реализации задач уголовного судопроизводства. Более правильным, на наш взгляд, было бы предоставить прокурору право при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, незамедлительно отменять соответствующее постановление органа дознания и одновременно возбуждать уголовное дело.

Резюмируя изложенное, сформулируем выводы по параграфу:

1. Анализ правовой регламентации уголовно-процессуальной деятельности командира воинской части позволяет сделать вывод о наличии большого количества противоречий ведомственного и федерального законодательства в данной области, существенно влияющих на процессуальные отношения командира воинской части как органа дознания с надзирающим военным прокурором.

2. Сложившийся на практике механизм уголовно-процессуальной деятельности командира воинской части пограничного органа ограничивает пределы реализации процессуальных полномочий прокурора проверкой законности принятия решения о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела.

 

2.3. Особенности реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности подразделением дознания пограничного органа

 

Анализ уголовно-процессуальной деятельности органов дознания пограничных органов, проведенный нами в первом параграфе настоящей главы, позволил определить основные направления уголовно-процессуальной деятельности подразделения дознания пограничного органа. Необходимость данного анализа была обусловлена потребностью определения влияния особенностей этой деятельности на реализацию процессуальных полномочий прокурора.

Специализированное подразделение процессуальной деятельности пограничного органа (подразделение дознания) согласно ч. 2 ст. 40, ч. 1 ст. 144 УПК РФ осуществляет процессуальную деятельность:

• по приему, регистрации, проверке и рассмотрению заявлений (сообщений) и иной информации о преступлениях;

• дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, – в порядке, установленном главой 32 УПК РФ;

• выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно;

• производство следственных действий по поручениям следователей.

Представляется, что особенности реализации процессуальных полномочий прокурора в отношении подразделения дознания пограничных органов, по нашему мнению, целесообразно рассматривать применительно именно к данной классификации.

Прежде чем непосредственно рассматривать порядок реализации процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности подразделения дознания пограничного органа, необходимо отметить, что сама возможность применения того или иного полномочия со стороны прокурора обусловлена, прежде всего, характером уголовно-процессуальной деятельности дознавателя.

Ранее мы уже отмечали, что реализация того или иного процессуального полномочия прокурора в отношении подразделения дознания поставлена в зависимость от уголовно-процессуальной ситуации, т.е. конкретных обстоятельств, положения, обстановки, складывающихся в ходе уголовно-процессуальной деятельности дознавателя.

Реализация прокурором предоставленных ему процессуальных полномочий, как правило, связана с фактом состоявшегося или возможного нарушения дознавателем норм уголовно-процессуального закона. Полагаем, именно нарушение закона дознавателем является основной запускающей детерменантой для применения прокурором своих процессуальных полномочий. Кроме того, как уже отмечалось, применение прокурором процессуальных полномочий обусловливается не только нарушениями норм уголовно-процессуального закона, но и неэффективностью проводимого дознания и иных процессуальных действий.

Известно, что одним из проявлений закономерности материального процесса является его повторяемость. Из этого следует, что процесс деятельности, в том числе и уголовно-процессуальной, в сходных ситуациях, раз за разом повторяется сходным образом. Именно поэтому мы можем говорить о типичных для того или иного вида процессуальной деятельности уголовно-процессуальных ситуациях.

Так, в рамках нашего исследования представляется целесообразным выявление типичных уголовно-процессуальных ситуаций, возникающих в деятельности дознавателя пограничных органов, которые препятствуют нормальному развитию уголовно-процессуальных отношений, а также определение круга полномочий, применяемых прокурором в той или иной уголовно-процессуальной ситуации.

С нашей точки зрения, имеется необходимость в классификации типичных уголовно-процессуальных ситуаций, возникающих в деятельности дознавателя пограничного органа и, соответственно, влияющих на выбор прокурором того или иного правового средства.

Классификация типичных уголовно-процессуальных ситуаций имеет научно-практическое значение, так как позволяет четко дифференцировать данный класс уголовно-процессуальных явлений, а также алгоритмизировать работу прокурора, вступающего в уголовный процесс в связи с осуществлением им функций прокурорского надзора и процессуального руководства деятельностью дознавателя.

Как известно, все уголовное судопроизводство состоит из отдельных взаимосвязанных между собой элементов или этапов, первоначальным из которых является стадия возбуждения уголовного дела. Стоит отметить, что стадия возбуждения уголовного дела является самостоятельной стадией уголовного процесса, задачей которой является рассмотрение первичных сведений о преступлении и разрешение ряда материально-правовых и процессуальных вопросов, необходимых для возбуждения (либо отказа в возбуждении) уголовного дела.

Стадия возбуждения уголовного дела имеет специфические, только ей характерные задачи, которые ни в коей мере нельзя толковать расширительно и смешивать с задачами других стадий уголовного процесса, например, со стадией предварительного расследования.

Характерным примером такого смешения, а вместе тем и существенным нарушением уголовно-процессуального закона, являются случаи, когда дознаватели в рамках проверки заявлений и сообщений о преступлениях фактически занимаются расследованием первичной информации с целью сначала раскрыть преступление, а уж потом процессуально оформить свои действия. Однако полагаем, в стадии возбуждения уголовного дела не должна и не может ставиться задача раскрытия преступления. Основная задача, стоящая перед дознавателем на данном этапе – рассмотрение первичных материалов о преступлении и принятие по ним процессуального решения: о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела; о передаче сообщения по подследственности в соответствии со ст.151 УПК РФ.

Начальным этапом процессуальной деятельности прокурора в отношении подразделения дознания пограничного органа является надзор за порядком приема, регистрации и оформления заявлений и сообщений о преступлениях.

Как свидетельствует статистика²⁶⁸ и материалы нашего исследования (приложения 3, 5), на данном этапе происходит большое количество нарушений закона. Именно здесь существенная часть заявлений и сообщений о преступлениях правоохранительной системой отторгается, что приводит к тому, что пострадавшие от преступлений либо не заявляют о них, либо смиряются с тем, что их сигналы не получают юридической оценки. Именно здесь прокурор должен проводить активную проверочную работу по выявлению фактов нарушения закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, требовать их устранения и привлечения виновных лиц к ответственности, используя при этом весь арсенал предусмотренных законом мер прокурорского реагирования.

Статья 29 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора, в том числе, является соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а также законность принимаемых по ним решений.

Стоит отметить, что Генеральный прокурор Российской Федерации в своем приказе № 137 от 06.09.2007 года «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания»²⁶⁹ особое внимание обращает на порядок приема, регистрации и разрешения органами дознания сообщений о преступлениях и требует от подчиненных ему прокуроров систематически (не реже одного раза в месяц) проводить проверки исполнения требований закона органами дознания при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; требовать устранения выявленных нарушений с привлечением к ответственности виновных лиц; обеспечить своевременную проверку законности процессуальных решений органов дознания по каждому сообщению о преступлении; совершенствовать методику прокурорского надзора в данной сфере.

В дополнение к этому порядок надзора прокурора за соблюдением законности при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях конкретизируется в приказе Генерального прокурора РФ № 277 от 5.09.2011 года «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия». В частности, Генеральный прокурор от своих подчиненных требует тщательно и всесторонне проверять соблюдение установленного межведомственными и ведомственными правовыми актами единого порядка приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях²⁷⁰, а также законность и обоснованность принимаемых по ним решений. При этом особое внимание следует обращать на вопросы соблюдения компетенции уполномоченных должностных лиц, сроков регистрации сообщений о преступлениях и их проверок, порядка продления сроков, достоверности документов и результатов проверки сообщений.

Борьба с преступлениями эффективна лишь при обеспечении быстрого и полного их раскрытия, что, в свою очередь, предполагает, в том числе, отлаженный механизм приема и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях. Сбой в этом механизме, выражающийся, прежде всего, в сокрытии преступлений по объективным и субъективным причинам, снижает эффективность, а порой делает практически бесполезным весь имеющийся у правоохранительных органов арсенал для борьбы с ними. Это создает предпосылки для искажения реального положения дел с преступностью в рамках всего государства, а, кроме того, подрывает авторитет правоохранительных органов и доверие граждан к государству²⁷¹.

Надзор прокурора за деятельностью органов дознания является важной гарантией обеспечения законности прав граждан при принятии, проверке, разрешении сообщений о преступлениях. В его задачи входит предупреждение, выявление, устранение нарушений установленного законом порядка этой деятельности со стороны органов дознания и дознавателей, принятие в пределах своей компетенции мер к восстановлению нарушенных в результате несоблюдения данного порядка прав физических и юридических лиц²⁷².

Как показывают результаты нашего исследования (приложение 5), а также результаты исследований, проведенных другими авторами²⁷³, в прокурорско-следственной практике встречаются две типичные и наиболее распространенные уголовно-процессуальные ситуации, связанные с нарушениями уголовно-процессуального законодательства в стадии возбуждения уголовного дела. Во-первых, это уклонение от возбуждения уголовного дела, несмотря на то, что имеются достаточные к тому основания. Во-вторых, возбуждение уголовного дела при отсутствии достаточных к тому оснований. Оба этих типичных случая являются грубейшими нарушениями закона в деятельности органов дознания, так как в первом случае создаются условия для освобождения виновных лиц от уголовной ответственности, во втором, наоборот – предпосылки для привлечения невиновных к уголовной ответственности.

В последнее время значительное распространение получили нарушения, связанные с незаконным и необоснованным отказом органами дознания в возбуждении уголовного дела при отсутствии достаточных поводов и оснований. Наиболее эффективным процессуальным полномочием, из числа предоставленных прокурору, при возникновении таких уголовно-процессуальных ситуаций является проверка копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения направляется заявителю и прокурору (ч. 4 ст. 148 УПК РФ)²⁷⁴. В данном случае прокурор должен проверить законность и обоснованность принятого решения. Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела²⁷⁵ незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями.

Следует отметить, что нарушения закона, связанные с ненаправлением в надзирающий орган копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела имеют массовое распространение. Так, например, число несвоевременно направленных прокурору дознавателями копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела только в 2008 году по сравнению с 2007 годом увеличилось на 39%²⁷⁶. Неисполнение этой обязанности лишает прокуроров возможности своевременного реагирования на допущенные нарушения законности.

Как свидетельствует статистика, одним из основных оснований отказа в возбуждении уголовных дел, выносимых органами дознания, является отсутствие в деянии события и состава преступления. Удельный вес решений по таким основаниям в 2007 и 2008 гг. составил 93,6% и 93,7%, соответственно, от их общего числа²⁷⁷. Проведенный нами анализ материалов проверок заявлений и сообщений о преступлениях, проведенных органами дознания пограничных органов (приложение 5), также свидетельствует о том, что основным основанием отказа в возбуждении уголовных дел является отсутствие в деянии состава преступления (90%). Наибольшее распространение такое основание отказа в возбуждении уголовных дел получило по делам о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 322 УК РФ, как правило, в отношении иностранных граждан.

Однако юридические обоснования таких отказов зачастую носят упрощенный характер и заключаются в получении объяснений задержанных лиц, дополнительная проверка, как правило, не проводится.

Так, 18.08.2007 года пограничным нарядом ПУ ФСБ России по Хабаровскому краю и ЕАО были обнаружены 2 лица азиатской внешности, нарушившие государственную границу по реке Амур. При задержании нарушители границы оказали сопротивление, в результате чего один нарушитель был убит, другой задержан. Срок проверки сообщения о преступлении был продлен на 10 суток в связи с труднодоступностью района совершения преступления и противоречивостью показаний задержанной. В результате рассмотрения сообщения о преступлении (рапорт начальника пограничной заставы) дознавателем 27.08.2007 года было вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении убитого нарушителя – в связи со смертью подозреваемого; в отношении задержанного нарушителя – в связи с отсутствием в деянии состава преступления. Согласие прокурора было получено 29.08.2007 года. Отказ в возбуждении уголовного дела по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 322 УК РФ был основан на объяснениях задержанной нарушительницы границы, которая заявила, что они с убитым находились на своей территории, а пограничники открыли по ним стрельбу, в результате чего был сделан вывод об отсутствии умысла на незаконное пересечение границы. Иных проверочных мероприятий, кроме осмотра места происшествия и получения объяснений задержанной и состава наряда не проводилось²⁷⁸.

Как показало наше исследование (приложение 5), одними из основных причин незаконного отказа дознавателями пограничных органов в возбуждении уголовного дела является неполнота доследственной проверки (56,6%), а также неправильная оценка выявленных обстоятельств и фактов (17,9%), необоснованность выводов об отсутствии оснований к возбуждению уголовного дела (9,4%).

Отказ в возбуждении уголовного дела нередко является следствием нежелания дознавателя проводить расследование по уголовным делам, которые не имеют перспективы быть завершенными производством.

В частности, это касается случаев, когда имеются значительные трудности в установлении лиц, причастных к совершению преступления. Так, например, при обнаружении признаков преступления, предусмотренного ст. 256 УК РФ (незаконная добыча водных животных и растений), очень трудно установить лиц, непосредственно занимавшихся преступным промыслом. В большинстве случаев незаконно добытые водные животные и растения выявляются у лиц, занимающихся их приобретением и транспортировкой, что само по себе влечет уголовную ответственность, предусмотренную ст. 175 УК РФ (приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем), а лиц, непосредственно причастных к незаконному промыслу, в силу разных причин установить не представляется возможным. Все это впоследствии ведет к приостановлению уголовных дел, возбужденных по ст. 256 УК РФ²⁷⁹.

Результаты интервьюирования дознавателей пограничных управлений ФСБ России в Дальневосточном федеральном округе позволяет сделать вывод, что именно в силу бесперспективности проведения расследования уголовные дела по ст. 256 УК РФ в большинстве случаев обнаружения незаконно добытой рыбы не возбуждаются.

Безусловно, возникновение уголовно-процессуальных ситуаций, связанных с незаконным или необоснованным отказом органами дознания в возбуждении уголовных дел, должно влечь соответствующую реакцию прокурора. Для этого ему необходимо тщательно проверять все сообщения об обнаружении признаков преступления, деятельность органов дознания (дознавателей) по рассмотрению и разрешению данных сообщений и, в случае выявления нарушений, требовать их незамедлительного устранения, а незаконные или необоснованные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела отменять.

Таким образом, представляется, с содержательной стороны процессуальная деятельность прокурора при возникновении уголовно-процессуальных ситуаций, связанных с незаконным или необоснованным отказом органами дознания в возбуждении уголовных дел, будет заключаться в применении такого установленного УПК РФ полномочия как проверка копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Результаты проверки прокурором копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела должны получать фиксацию, в частности, в других процессуальных средствах: требованиях об устранении органами дознания нарушений федерального законодательства (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); отмене незаконного или необоснованного постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела; указаниях начальнику органа дознания в связи с отменой постановления дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК РФ).

Следует отметить, что в подобных ситуациях прокуроры используют свое право отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя (органа дознания) об отказе в возбуждении уголовных дел, так как принятие именно такого решения требует уголовно-процессуальный закон.

Так, например, в 2008 году прокурорами было отменено 1693394 незаконных и необоснованных постановлений органов дознания об отказе в возбуждении уголовных дел, что на 15% больше, чем в 2007 году, – 1472169²⁸⁰. Как свидетельствует статистика, в среднем прокурорами отменяется около 1,6% из числа вынесенных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела (2002 г. – 1,6%; 2003 г. – 1,7%; 2004 г. – 1,6%; 2005 г. – 1,7%)²⁸¹. Материалы нашего исследования (приложение 5) также свидетельствуют о том, что прокуроры используют данное полномочие.

Представляется, что данное процессуальное полномочие является наиболее эффективным в подобных уголовно-процессуальных ситуациях, так как быстрее всего приводит к устранению препятствий для нормального развития уголовно-процессуальных отношений. Каждое третье постановление прокурора об отмене постановления дознавателя (органа дознания) об отказе в возбуждении уголовного дела, из числа изученных нами, содержало в себе конкретные указания прокурора начальнику органа дознания. Характер этих указаний в основном сводился к проведению дополнительных проверочных действий с целью подтверждения (опровержения) тех или иных обстоятельств, отраженных в сообщениях о преступлениях (приложение 5).

Вместе с тем, зачастую одновременно с отменой незаконного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела необходимо решить вопрос о возбуждении уголовного дела. Однако у прокурора такое полномочие отсутствует. Вместо этого предусмотрена сложная процедура направления соответствующего постановления начальнику органа дознания со своими указаниями и сроком их исполнения. Такой порядок, на наш взгляд, не способствует эффективности уголовного судопроизводства, поскольку затягивает процесс восстановления нарушенных прав заинтересованных лиц и организаций.

Поэтому представляется обоснованным предложение ряда авторов²⁸² о наделении прокурора правом возбуждения уголовного дела в необходимых случаях и поручать его расследование дознавателю либо следователю.

Следует отметить, что в поддержку данного предложения высказались 61,7% опрошенных нами респондентов из числа работников прокуратуры.

В связи с этим предлагаем внести соответствующие изменения в уголовно-процессуальное законодательство. В частности, в ч. 1 ст. 146 УПК РФ, которую изложить в следующей редакции: «При наличии повода и основания, предусмотренных статьей 140 настоящего Кодекса, орган дознания, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь, а также прокурор в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, возбуждают уголовное дело, о чем выносится соответствующее постановление».

Кроме того, внести соответствующие изменения в ч. 6 ст. 148 УПК РФ (смотри приложение 1). Пункт 16 части второй статьи 37 УПК РФ считать пунктом 17. Часть вторую статьи 37 УПК РФ дополнить пунктом 16 следующего содержания: «В случаях установленных настоящим Кодексом возбуждать уголовное дело и поручать его расследование дознавателю либо следователю».

Реализация данных предложений позволит, на наш взгляд, повысить эффективность уголовного судопроизводства.

Как показал проведенный анализ (приложение 5), прокурорами было признано незаконными и отменено 40,3% постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Основными нарушениями при разрешении сообщений о преступлениях явились: неполнота проверок (77,7%), вынесение постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел при наличии оснований к их возбуждению (15,1%), нарушение сроков принятия решений, предусмотренных ст. 144 УПК РФ (9,6%), необоснованная передача сообщений по подследственности (2,4%). Среди других способов укрытия преступлений от учета можно выделить нерегистрацию или несвоевременную регистрацию сообщений о преступлениях в установленном порядке, а также создание гражданам препятствий, затрудняющих доступ к правосудию.

Так, в 2007 году прокурорами выявлено 5701 случай, связанный с неправомерным отказом органами дознания в приеме и регистрации сообщений о преступлениях, что на 19% меньше, чем в 2006 году. В 2008 году число таких нарушений увеличилось на 63,6% и составило 9326 случаев, что свидетельствует о серьезных упущениях ведомственного контроля²⁸³.

В субъектах Российской Федерации на 22,7% (в сравнении с 2007 г.) возросло число выявленных прокурорами фактов нерегистрации сообщений о преступлениях²⁸⁴.

В указанных уголовно-процессуальных ситуациях прокурорами в основном применялись такие процессуальные полномочия как проверки исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); требование полного устранения нарушения закона (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) с привлечением виновных должностных лиц к ответственности.

На практике, по данным нашего исследования (приложение 5), проверки исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в большинстве случаев проводятся не чаще одного раза в месяц; в исключительных случаях – два раза в месяц либо раз в десять дней, при поступлении информации о нарушениях – немедленно.

Распространенный характер приобретает практика неоднократного принятия решений об отказе в возбуждении уголовного дела в органах дознания. Число таких решений только в 2008 году возросло на 10,4% (в сравнении с 2007 годом)²⁸⁵.

Другой распространенной уголовно-процессуальной ситуацией, возникающей при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях органами дознания является возбуждение уголовного дела при отсутствии достаточных к тому оснований.

Например, 14.12.2007 г. дознавателем Пограничного управления ФСБ РФ по Калининградской области капитаном юстиции К. возбуждено уголовное дело № 380015 в отношении гражданина О. по признакам преступления предусмотренного ч. 3 ст. 30, ч. 1 ст. 322 УК РФ. Поводом и основанием для возбуждения уголовного дела послужило сообщение начальника отделения М. и материалы проверки, согласно которым 13.12.2007 г. гражданин О. с целью незаконного пересечения Государственной границы РФ в направлении из России в Республику Польша преодолел инженерные сооружения и продолжил движение в сторону Республики Польша. Однако свой преступный умысел не довел до завершения по независящим от него обстоятельствам, поскольку был задержан пограничным нарядом. При себе гражданин О. имел личные документы, в том числе паспорт гражданина РФ и заграничный паспорт гражданина РФ, не имеющие признаков подделки. Однако при решении вопроса о наличии события и квалификации преступления не было добыто достаточных для этого данных, а установленным в ходе проверки сведениям дана неверная, необоснованная оценка. Действия гражданина О. не соответствуют диспозиции ст. 322 УК РФ, указывающей на незаконность пересечения Государственной границы РФ в случаях отсутствия действительных документов на право выезда (въезда) из РФ либо отсутствия надлежащего разрешения, полученного в установленном законодательством РФ порядке. В результате чего постановление о возбуждении уголовного дела было отменено²⁸⁶.

При возникновении уголовно-процессуальных ситуаций, связанных с незаконным или необоснованным возбуждением уголовных дел органами дознания прокурором применяются следующие полномочия: проверка копии постановления о возбуждении уголовного дела и иных материалов, необходимых для оценки законности и обоснованности принятого решения (ч. 4 ст. 146 УПК РФ); отмена незаконного или необоснованного постановления о возбуждении уголовного дела (п. 6 ч. 2 ст. 37, ч. 4 ст. 146 УПК РФ). При этом отмена постановления о возбуждении уголовного дела является наиболее жестким и эффективным процессуальным полномочием прокурора в подобных ситуациях.

Так, только в 2008 году²⁸⁷ прокурорами отменено 48263 незаконных и необоснованных постановления о возбуждении уголовных дел органов дознания. Причины отмены прокурорами постановлений – неполнота доследственных проверок, отсутствие в материалах проверки достаточных данных, указывающих на признаки преступления, нарушение прав подозреваемого, когда при наличии сведений о лице, совершившем общественно опасное деяние, уголовное дело возбуждалось по факту совершения преступления²⁸⁸. Об этом же свидетельствуют и результаты нашего исследования (приложение 5).

В практике органов дознания имеют место случаи повторного возбуждения уголовных дел, несмотря на то, что надзирающим прокурором первое решение было отменено.

Так, 31.10.2007 г. дознавателем Пограничного управления ФСБ России по Приморскому краю было вынесено постановление о возбуждении уголовного дела по ч. 1 ст. 256 УК РФ в отношении капитана морского судна, перевозившего на борту более семи тонн запрещенных к вылову морепродуктов. Однако 08.11.2007 г. прокурор Приморской межрайонной природоохранной прокуратуры вынес постановление об отмене незаконного (необоснованного) постановления дознавателя о возбуждении уголовного дела, обосновав свое решение тем, что приведенные дознавателем факты не образуют состава преступления, предусмотренного ст. 256 УК РФ. 18.11.2007 г. дознаватель вновь вынес постановление о возбуждении уголовного дела и изложил дополнительные обстоятельства, которые прокурор вновь посчитал не обосновывающими решение о возбуждении уголовного дела и отменил постановление дознавателя. Такая «переписка» между органами дознания и прокуратурой продолжалась до апреля 2008 г. В этой ситуации не оказало должного воздействия даже вмешательство в феврале 2008 года заместителя Генерального прокурора РФ. В итоге уголовное дело все же было возбуждено по ч. 2 ст. 253 УК РФ и прекращено в октябре 2009 года в связи с истечением срока давности²⁸⁹.

Представляется, что подобной ситуации можно было бы избежать, если бы прокурор использовал предоставленное ему УПК РФ (п. 4 ч. 2 ст. 37) полномочие и дал конкретные письменные указания в связи с проверяемыми обстоятельствами.

При рассмотрении результатов работы правоохранительных органов с заявлениями и сообщениями о преступлениях обращает на себя внимание несоблюдение предусмотренных законом сроков разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, что негативно сказывается на обеспечении прав граждан и выполнении задач уголовного судопроизводства. Как показало наше исследование (приложение 5), примерно в 5% случаев заявления и сообщения о преступлениях рассматривались в срок свыше 10 суток. Чуть более половины заявлений и сообщений разрешалось в срок до трех суток. Остальные заявления и сообщения, а их примерно 39%, разрешались в срок от трех до 10 суток, в то время как ст. 144 УПК РФ устанавливает этот срок только для исключительных случаев.

Анализ материалов прокурорских проверок свидетельствует, что в подавляющем большинстве случаев нарушение сроков проверки и разрешения сообщений о преступлениях связано с неумением рационально организовать такую проверку.

В 2007 и 2008 гг. увеличилось число принятых решений о направлении сообщений о преступлениях по подследственности, соответственно, на 9,3% и 2,9%²⁹⁰, что требует акцентирования прокурорского внимания и к этому направлению с целью выявления и пресечения фактов укрытия преступлений от учета под видом направления по подследственности.

В Указании Генеральной прокуратуры РФ от 29.01.2008 г. № 14/49 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона и соблюдении подследственности уголовных дел»²⁹¹ отмечается, что при организации проверок исполнения органами дознания требований федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях прокуроры должны немедленно реагировать на установленные факты нарушения подследственности. Принимать меры к отмене незаконных постановлений и направлять материалы в тот орган предварительного расследования, который правомочен выносить решение в соответствии со ст. 151 УПК РФ.

В целях устранения причин и условий, способствующих возникновению уголовно-процессуальных ситуаций, связанных с нарушениями законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, прокуроры должны использовать весь комплекс мер реагирования, предусмотренных действующим законодательством.

Вместе с тем к дисциплинарной ответственности за допущенные нарушения должностные лица в среднем привлекаются только в каждом пятидесятом случае²⁹².

Многие прокуроры сообщают, что меры, принимаемые органами дознания по результатам рассмотрения представлений прокуроров, в большинстве своем лояльны, а потому малоэффективны. Руководители правоохранительных органов, правомочные налагать дисциплинарные взыскания, как правило, ограничиваются ранее наложенными взысканиями, тем самым порождая чувство безнаказанности и безответственности за допущенные нарушения закона²⁹³.

Действенной мерой реагирования на нарушения закона и средством их профилактики является уголовно-правовая оценка действий должностных лиц, умышленно укрывающих преступления от регистрации и учета, однако на протяжении последних лет число должностных лиц, привлеченных к уголовной ответственности за совершение таких преступлений, сокращается.

В 2007 г. в целом по стране по направленным в суд делам к уголовной ответственности за совершение преступлений в сфере уголовно-правовой регистрации привлечено 196 должностных лиц органов дознания, в том числе 182 сотрудника милиции, тогда как в предшествовавшем году эти показатели составляли, соответственно, 719 и 694.

В 2008 г. при увеличении на 6,9% числа поставленных на учет прокурорами преступлений, ранее известных, но по разным причинам не зарегистрированных, вышеотмеченные тенденции сохранились, к уголовной ответственности за преступления в этой сфере привлечено 121 должностное лицо органов дознания, в том числе 100 сотрудников органов внутренних дел²⁹⁴.

Несмотря на изложенное, реализация прокурором процессуальных полномочий в отношении органов дознания при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях обусловливают не только уголовно-процессуальные ситуации, связанные с нарушениями закона, но и ситуации, проистекающие в рамках правового поля.

Так, например, опубликование в средствах массовой информации сообщения о преступлении обуславливает применение такого средства процессуального контроля прокурора как поручение органу дознания провести проверку этого сообщения (ч. 2 ст. 144 УПК РФ). Или, например, необходимость производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов влечет за собой применение прокурором такого средства процессуального контроля как продление срока проверки рассмотрения сообщения о преступлении до 30 суток (ч. 3 ст. 144 УПК РФ).

Подводя итог сказанному, отметим, что стадия возбуждения уголовного дела является самостоятельной стадией уголовного процесса и предназначена для незамедлительного реагирования на каждый преступный факт, а также для своевременного предотвращения расследования фактов, не содержащих признаков состава преступления либо вовсе не имевших места в действительности²⁹⁵.

Правильно организованная и качественно проведенная прокурорская проверка в стадии возбуждения уголовного дела – залог успеха надзорной деятельности прокурора в последующих стадиях уголовного процесса.

Надзор за производством неотложных следственных действий является еще одним приоритетным направлением деятельности прокурора, так как именно при их производстве происходит получение и закрепление исходной доказательственной информации.

Наряду с тем, что при производстве неотложных следственных действий, особенно при производстве осмотра места происшествия, получается и закрепляется большой объем исходной доказательственной информации, которая на последующих этапах расследования имеет очень большое значение, возникает также немало уголовно-процессуальных ситуаций, связанных с нарушением органами дознания требований законодательства. Как показало наше исследование (приложение 5), наиболее типичными из них являются: неправильный подбор понятых либо производство неотложного следственного действия вообще без понятых (24,3% случаев из числа изученных уголовных дел, содержащих процессуальные ошибки при производстве неотложных следственных действий), а также изъятие вещественных доказательств с грубыми нарушениями уголовно-процессуального закона (18,9%).

Поэтому надзирающий прокурор должен установить наличие оснований для производства неотложного следственного действия; выполнение требований закона об участии всех предусмотренных им лиц, разъяснении им их прав и обязанностей, а также контролировать соблюдение этих прав и обязанностей в ходе производства следственных действий; проверить соблюдение законности в процессе фиксации хода и результатов следственных действий. Также необходимо обращать внимание на деятельность дознавателя по установлению всех обстоятельств, входящих в предмет доказывания, которые возможно выявить в ходе данного неотложного следственного действия.

В случае возникновения уголовно-процессуальных ситуаций, связанных с нарушениями закона при производстве пограничными органами неотложных следственных действий прокурор, как правило, применяет такие процессуальные полномочия как внесение представлений об устранении нарушений закона (п. 3 ч. 3 ст. 22 ФЗ о прокуратуре), дача письменных указаний (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), отмена незаконных и необоснованных постановлений органа дознания (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), изъятие дела у дознавателя и передача его следователю (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), отстранение дознавателя от производства по делу (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), признание доказательства недопустимым (ч. 2 ст. 88 УПК РФ).

Следующее направление процессуальной деятельности подразделений дознания пограничных органов, находящееся под надзором прокурора – это производство следственных и иных процессуальных действий по поручениям следователей.

Что касается реализации процессуальных полномочий прокурора при производстве подразделением дознания пограничных органов следственных и иных процессуальных действий по поручению следователя (дознавателя), то типичными уголовно-процессуальными ситуациями, влияющими на реализацию этих полномочий, являются приведенные ниже ситуации.

По уголовным делам о преступлениях, совершенных неустановленными лицами, работа дознавателей и оперативных сотрудников ограничивается, как правило, отдельными шаблонными поручениями о проведении оперативно-розыскных мероприятий и ответами на них об отсутствии положительных результатов. Большинство поручений о производстве следственных и иных процессуальных действий, проведении оперативно-розыскных мероприятий составляются без учета обстоятельств уголовного дела и собранных доказательств. В ряде случаев при получении в ходе дознания значительной информации поручения о ее проверке оперативным путем не направляются вовсе. Имеются случаи, когда на поручения по уголовным делам ответы не поступают²⁹⁶.

Уместно отметить, что 33% опрошенных нами дознавателей органов дознания пограничных органов недовольны своевременностью и качеством выполнения данных ими поручений.

В правоприменительной деятельности органов дознания распространены случаи полного отказа от выполнения органами дознания отдельных поручений о производстве процессуальных действий, вынесенных дознавателями.

Так, например, дознавателем Пограничного управления ФСБ России по Амурской области был получен отказ от начальника Пограничного управления ФСБ России по Новосибирской области от исполнения письменного поручения о производстве отдельных следственных действий. Данный отказ был мотивирован тем, что в п.п. 4-5 ч. 2 ст. 38 и ч. 1 ст. 152 УПК РФ применительно к праву давать поручения о производстве отдельных следственных и иных процессуальных действий органу дознания говорится о следователе, а не о дознавателе. Как следствие, поручение о производстве отдельных следственных действий не было выполнено²⁹⁷. Вместе с тем, расширительное толкование УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что дознаватель (орган дознания) так же как и следователь вправе давать поручения о производстве отдельных следственных или процессуальных действиях.

Кроме того, на практике распространены уголовно-процессуальные ситуации, при которых, как отмечают отдельные авторы, «…сотрудники следственных подразделений в отдельных случаях злоупотребляют своими полномочиями и поручают органам дознания выполнение таких следственных действий, которые они вполне могли бы осуществить сами. Нередки случаи, когда следователи фактически перекладывают свои обязанности на органы дознания, что вызывает негативное отношение со стороны последних и ведет к конфликтным ситуациям на практике»²⁹⁸.

Все это говорит о низкой эффективности «ведомственного процессуального контроля» и поверхностном надзоре со стороны прокурора за деятельностью не только дознавателей, но и начальников органов (подразделений) дознания.

Представляется, в уголовно-процессуальных ситуациях, возникающих в ходе исполнения органом дознания отдельных поручений следователя (дознавателя) о производстве отдельных следственных (процессуальных) действий прокурор должен активно использовать процессуальные полномочия, направленные, в первую очередь, на недопущение волокиты, самоустранения исполнителей от выполнения поручений, формализма при их исполнении. Активно должна контролироваться деятельность соответствующих руководителей (начальника органа и подразделения дознания), так как от их деятельности непосредственно зависит процессуальная дисциплина подчиненных им дознавателей. Эффективными полномочиями на данном участке процессуальной деятельности из имеющихся в арсенале прокурора будут, на наш взгляд, являться такие как ознакомление с материалами находящегося в производстве уголовного дела (ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ); проверка поступивших в орган дознания поручений о выполнении отдельных следственных действий; дача указаний о выполнении процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); внесение представлений об устранении нарушений закона (п. 3 ч. 3 ст. 22 ФЗ о прокуратуре); постановка вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности, в т.ч. к уголовной (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

А теперь перейдем к исследованию особенностей реализации процессуальных полномочий прокурора при производстве предварительного расследования в форме дознания специализированным подразделением процессуальной деятельности пограничного органа.

Реализация процессуальных полномочий прокурора при производстве предварительного расследования в форме дознания, с одной стороны, направлена на обеспечение соблюдения органами дознания прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, защиту личности, общества и государства. С другой стороны – на обеспечение неотвратимости наказания за совершенное преступление.

Полагаем, основными элементами деятельности подразделения дознания пограничного органа при расследовании преступлений, влияющими на реализацию процессуальных полномочий прокурора, являются:

• задержание граждан по подозрению в совершении преступления;

• избрание в отношении подозреваемого меры пресечения;

• производство следственных действий;

• привлечение лица в качестве обвиняемого;

• приостановление (возобновление) производства расследования;

• окончание дознания.

Представляется, что сущность и содержание процессуальной деятельности прокурора в отношении подразделения дознания пограничного органа в рассматриваемой сфере будет обусловливаться уголовно-процессуальными ситуациями, возникающими в указанных направлениях деятельности. В одних случаях прокурора будет интересовать законность того или иного процессуального действия (решения), в других – их целесообразность и эффективность. Именно при производстве органами дознания предварительного расследования преступлений деятельность прокурора носит ярко выраженный контрольный характер.

Как показало наше исследование, прокурора одинаково «интересуют» как вопросы соблюдения законности органами дознания при расследовании преступлений, так и эффективность проводимого дознания (об этом свидетельствует характер применяемых правовых средств, о чем будет сказано ниже).

Распространенным уголовно-процессуальным нарушением в рассматриваемой сфере является задержание лица по подозрению в совершении преступления до возбуждения уголовного дела.

Как показало наше исследование, в практике подразделений дознания пограничных органов уголовно-процессуальные ситуации, связанные с задержанием по подозрению в совершении преступления до возбуждения уголовного дела, возникают достаточно часто. Так, при проверке в порядке надзора уголовного дела № 545000²⁹⁹ прокурором было внесено представление об устранении нарушения закона, выразившееся в том, что подозреваемые в совершении преступления были задержаны в порядке ст. 91 УПК РФ до вынесения постановления о возбуждении уголовного дела.

В процессуальной практике органов дознания пограничных органов встречаются уголовно-процессуальные ситуации, связанные с несоблюдением установленных УПК РФ сроков об уведомлении о произведенном задержании. В частности, по уголовному делу № 545000³⁰⁰ сообщение о произведенном задержании направлено в посольство Республики Казахстан с превышением установленного срока, что повлекло за собой внесение представления об устранении нарушения закона надзирающим прокурором.

Анализ прокурорско-следственной практики свидетельствует, что наиболее часто встречающейся и характерной уголовно-процессуальной ситуацией при процессуальных задержаниях является неправильное исчисление сроков задержания.

Обычно путаница происходит из-за неправильного разграничения процессуального и административного задержания (доставления). Административное задержание, как правило, направлено на пресечение правонарушения и предшествует уголовно-процессуальному задержанию. Задержание в административном порядке не может продолжаться более 3-х часов.

Надзор прокурора за исполнением закона органами дознания при задержании и обеспечении прав подозреваемого должен осуществляться в целях недопущения незаконного и необоснованного задержания, соблюдения законности при задержании подозреваемого, недопущения превышения установленных законом сроков пребывания подозреваемого под стражей, а также обеспечения реализации им своих прав и обязанностей.

Применение прокурором процессуальных полномочий на данном этапе обусловлено такими возникающими здесь типичными уголовно-процессуальными ситуациями (по материалам исследования) как, прежде всего, сам факт задержания, нарушение закона либо отсутствие основания для задержания, превышение и неправильное исчисление сроков пребывания по стражей, неуведомление заинтересованных лиц о проведенном задержании, нарушение порядка производства задержания (приложение 5).

Начальным этапом процессуальной деятельности прокурора будет являться проверка письменного сообщения о задержании. Для признания задержания законным и обоснованным, целесообразно, чтобы прокурор знакомился со всеми материалами уголовного дела (такое право ему предоставлено ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ). При этом особое внимание необходимо уделить материалам дела, содержащим фактические данные, обосновывающие применение данной меры процессуального принуждения. Результаты проверки сообщения о задержании, а также материалов уголовного дела должны найти свое выражение в других применимых в данном случае процессуальных полномочиях.

В целях выявления в полном объеме нарушений требований закона при задержании подозреваемых прокурор вправе лично посещать изоляторы временного содержания, следственные изоляторы, специально оборудованные помещения для содержания задержанных (абз. 1 п. 1 ст. 33 Закона о прокуратуре).

Так, в ходе надзора за исполнением норм закона, регламентирующих основания и порядок применения мер процессуального принуждения, ограничивающих конституционные права и свободы участников уголовного судопроизводства, прокурорами в результате проверок в 2008 году из ИВС освобождено 168 незаконно задержанных, что на 21,7% больше, чем в 2007 г. (138 задержанных)³⁰¹.

Каждое выявленное прокурором нарушение закона в отношении задержан­ных требует с его стороны принципиального реагирования. В необходимых случаях прокурор принимает в пределах своих полномочий меры к привлечению лиц, допустивших нарушения, к дисцип­линарной или иной ответственности, а при наличии оснований – направляет материалы проверки руководителю следственного органа для решения вопроса о возбуждении уголовного дела (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Большое значение на данном этапе приобретает правообеспечительная функция. Прокурор в силу закона должен обеспечить подозреваемому право на защиту (ч. 1 ст. 11 УПК РФ). Такая же обязанность возлагается и на дознавателя. Однако если дознаватель по каким-либо причинам этого не сделал, прокурор должен незамедлительно восстановить нарушенное право заинтересованного лица путем дачи соответствующих указаний органу дознания.

Эффективным процессуальным полномочием прокурора при надзоре за законностью избрания меры пресечения виде заключения под стражу является обязательная дача прокурором согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании данной меры пресечения, а также личное участие прокурора в судебном заседании при принятии судебного решения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу. Таким образом, при избрании органами дознания меры пресечения виде заключения под стражу процессуальная деятельность прокурора носит предупредительный характер.

Так, в 2008 году в процессе осуществления надзора за законностью и обоснованностью решений дознавателей прокурорами рассмотрено 24258 ходатайств дознавателей об избрании меры пресечения виде заключения под стражу, по 88,8% из них ходатайства были поддержаны. Судом первой инстанции отказано в удовлетворении 2272, или 10,5%, таких ходатайств³⁰². В 2010 г. количество рассмотренных прокурором постановлений дознавателя о возбуждении перед судом ходатайств об избрании, продлении меры пресечения и производстве следственных действий сократилось на 9,7% (с 59 197 в 2009 г. до 53 467 в 2010 г.). Прокуроры отказали дознавателям в даче согласия на обращение в суд по 5,7% таких ходатайств³⁰³.

Анализируя уголовно-процессуальные ситуации, встречающиеся в деятельности подразделений дознания пограничных органов при принятии решения о применении к подозреваемым мер пресечения, следует отметить, что наиболее распространенной процессуальной ошибкой является недооценка обстоятельств, характеризующих личность подозреваемого (43% от общего числа изученных уголовных дел, содержащих процессуальные ошибки при применении меры пресечения виде заключения под стражу).

Как мы полагаем, столь высокий процент связан, прежде всего, с обвинительным уклоном в деятельности дознавателей, что зачастую влечет за собой игнорирование сведений о личности подозреваемого. Между тем, ст. 99 УПК РФ предписывает, что при решении вопроса о необходимости избрания меры пресечения в отношении подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления и определения ее вида должны учитываться также сведения о личности подозреваемого или обвиняемого, его возраст, состояние здоровья, семейное положение, род занятий и другие обстоятельства.

В целях устранения подобных ошибок активную роль должен играть надзирающий прокурор. Прокурор должен проверить наличие оснований для избрания меры пресечения, предусмотренных ст. 97 УПК РФ, а также установить, выяснены ли дознавателем иные обстоятельства, предусмотренные ст. 99 УПК РФ.

Одним из основных направлений процессуальной деятельности прокурора в отношении подразделений дознания пограничных органов является надзор за производством следственных действий.

При производстве следственных действий собирается основной массив доказательственной информации, наряду с этим допускается большинство процессуальных нарушений, что, безусловно, требует повышенной активности со стороны надзирающего прокурора.

Надзор прокурора за производством следственных действий, прежде всего, должен быть направлен на обеспечение соблюдения органами дознания установленного законом процессуального порядка производства следственных действий.

При выявлении в процессе производства либо фиксации следственных действий нарушений закона прокурор, исходя из требований ч. 2 ст. 75 УПК РФ, должен признать полученные в результате проведения этих следственных действий доказательства недопустимыми и исключить их из процесса доказывания.

Так, в 2008 году в соответствии со ст. 88 УПК РФ прокуроры вынесли 1699 постановлений о признании доказательств недопустимыми, большинство таких постановлений (1506 или 88,6%) по делам, расследованным следователями (838) и дознавателями (668) ОВД³⁰⁴.

Как показало наше исследование (приложение 5), основаниями признания прокурорами доказательств недопустимыми в большинстве случаев выступают нарушения порядка их собирания, например: отсутствие при допросе несовершеннолетнего обвиняемого законного представителя; производство следственных действий с обвиняемым без защитника, когда участие последнего обязательно; производство следственных действий ненадлежащим должностным лицом (без принятия уголовного дела к производству); производство следственных действий с участием одного понятого либо без таковых; нарушение процессуального порядка назначения и производства судебных экспертиз и т. п.

Поскольку производство следственных действий составляет сущность предварительного расследования преступлений, то прокурора, безусловно, будет интересовать эффективность и целесообразность их проведения. Прокурор – государственный обвинитель, а само государственное обвинение имеет в своей основе материалы предварительного расследования. Поэтому прокурор заинтересован в качестве его проведения. Кроме того, прокурор, в силу закона, имеет возможность влиять на производство предварительного расследования (только на дознание, но не предварительное следствие), руководить им, определять направление расследования. Таким образом, прокурор, осуществляющий надзор, способен повлиять на «судьбу» уголовного дела, направив расследование в нужное для него русло.

В практике органов дознания наиболее часто встречаются случаи примитивного планирования дознания, когда предполагается производство лишь отдельных следственных действий, осуществление которых не приводит к выяснению всех обстоятельств совершенного преступления. Часто не устанавливаются сроки выполнения следственных действий, что в конечном итоге приводит к нарушению процессуальных сроков, установленных УПК РФ, а также влечет за собой неполноту производства дознания (приложение 5).

Разрешение подобных уголовно-процессуальных ситуаций осуществляется при помощи таких процессуальных полномочий как ознакомление с материалами находящегося в производстве уголовного дела и дача дознавателю письменных указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 1, ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ).

Так, например, в 2008 году по сравнению с 2007 годом почти в два раза (со 117338 в 2007 г. до 203348 в 2008 г.) увеличилось число уголовных дел, по которым прокурорами даны письменные указания органам дознания³⁰⁵. Думается, это свидетельствует, прежде всего, об активной работе прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и, кроме того – о слабой профессиональной подготовке дознавателей и ненадлежащем ведомственном контроле за их работой.

Дача прокурором письменных указаний о направлении расследования, производстве отдельных процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) служит основным средством процессуального руководства уголовно-процессуальной деятельностью дознавателей.

В материалах каждого пятого уголовного дела, из числа изученных нами (приложение 5), имелись письменные указания прокурора. В основном эти указания касались производства отдельных следственных действий (79,6%), значительно реже давались указания о направлении расследования (2,2%)³⁰⁶, избрании в отношении подозреваемого меры пресечения (6,4%), квалификации преступления (4,1%) и объема обвинения (3%), привлечении лица в качестве обвиняемого (4,7%).

Указание о производстве следственных действий – это требование прокурора о проведении таких следственных действий, необходимость которых, по убеждению последнего, послужит полному и объективному расследованию преступлений. Определение конкретных следственных действий происходит в ходе проверки материалов уголовного дела. При недостаточности доказательств или выявлении пробелов в расследовании, затрудняющих выработку и принятие процессуального решения, прокурор вправе давать указание о проведении допроса, обыска, очной ставки и иных следственных действий.

Характерной чертой указаний прокурора является обязательность их исполнения для дознавателя (ч. 4 ст. 41 УПК РФ). Обжалование данных указаний не приостанавливает их исполнения.

Указания – форма властного процессуального решения прокурора, которое должно быть облечено в письменную форму, хотя закон не запрещает прокурору давать и устные указания, но в таком случае отсутствие письменной формы будет свидетельствовать о рекомендательном, факультативном характере таких указаний³⁰⁷.

Как показало наше исследование, 53,4% опрошенных нами прокуроров дают указания как в письменной, так и в устной форме. При этом только 46,1% респондентов из числа дознавателей и начальников подразделений дознания считают указания прокурора, данные в устной форме, обязательными для исполнения.

Думается, что указания прокурора о производстве процессуальных действий и направлении расследования должны все же в любом случае облекаться в письменную форму. Письменная форма указаний позволяет дознавателю правильно их оценить и при наличии оснований изложить мотивы обжалования указаний вышестоящему прокурору, своевременно ставить вопрос о частичной или полной отмене указаний в случае, если они необоснованны, противоречат закону, направлены на неправомерное ограничение или иное нарушение процессуальной самостоятельности дознавателя.

Полномочия дознавателя в уголовном судопроизводстве обозначены таким образом, что наиболее принципиальные вопросы, касающиеся расследования конкретного уголовного дела, он обязан решать сам. Однако для устранения имеющихся в деле ошибок и нарушений предусмотрено право прокурора давать дознавателю указания. Вот почему исполнение указаний обязательно для дознавателя³⁰⁸.

Помимо этого в распоряжении прокурора имеются и иные процессуальные полномочия, обеспечивающие объективное, высококачественное расследование преступлений, законность производства процессуальных действий, а также осуществление прав участников уголовного судопроизводства. К числу таких полномочий относятся: право прокурора отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); право прокурора передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (п. 12 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); право прокурора соединять уголовные дела в одном производстве (ч. 3 ст. 153 УПК РФ).

Право прокурора отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ, составляет исключительную компетенцию прокурора.

Исследование показывает, что прокурор передает уголовное дело от одного органа предварительного расследования в целях своевременного, полного и объективного расследования, а также в связи с допущенной волокитой и необъективностью расследования.

Важным участком деятельности прокурора при производстве дознания является надзор за соблюдением законности при привлечении лица к уголовной ответственности.

Каждый случай незаконного, необоснованного привлечения лица к уголовной ответственности грубо ущемляет его права и подрывает авторитет правоохранительных органов.

Известный русский юрист А.Ф. Кони в свое время заметил, что обвинение «слишком серьезная вещь, чтобы не вызывать самой тщательной обдуманности. Ни последующее оправдание судом, ни даже прекращение дела до предания суду очень часто не могут изгладить материального и нравственного вреда, причиняемого человеку поспешным и необдуманным привлечением его к уголовному делу»³⁰⁹.

В этой связи надзор прокурора за законностью привлечения лица к уголовной ответственности приобретает крайне важное значение. Ведь именно прокурор является представителем государства, призванным осуществлять защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.

Выявление нарушений при привлечении лица в качестве обвиняемого можно обеспечить изучением материалов уголовного дела; при заслушивании доклада уголовного дела дознавателем или начальником подразделения дознания; при заслушивании материалов расследования на оперативных совещаниях и др.

Однако, согласно действующему УПК РФ (ч. 2-4 ст. 225) прокурор получает уголовное дело с обвинительным актом уже после того, как с ними ознакомились потерпевший или его представитель, обвиняемый, его защитник и законный представитель, если они участвуют в деле, и акт утвержден начальником органа дознания. Такое положение, на наш взгляд, недопустимо, поскольку у прокурора отсутствует возможность заблаговременной проверки законности и обоснованности предъявленного обвинения.

Полагаем целесообразным внести соответствующие изменения в ст. 225 УПК РФ, дополнив ее ч. 1.1 следующего содержания: «Копия обвинительного акта немедленно направляется прокурору».

Таким образом, как мы полагаем, у прокурора появится возможность повлиять на решение дознавателя и в необходимых случаях дать соответствующие указания об устранении выявленных недостатков.

Как показало наше исследование (приложение 5), типичными уголовно-процессуальными ситуациями, возникающими в деятельности подразделения дознания пограничного органа при привлечении лица в качестве обвиняемого, являются:

• в тексте обвинительного акта при формулировании обвинения дознаватели указывают не на все обстоятельства предмета доказывания, перечисленные в законе;

• по уголовным делам, по которым к уголовной ответственности привлекается несколько лиц, формулировки обвинения зачастую не согласуются друг с другом;

• нарушение срока составления обвинительного акта и предъявления обвинения в случаях, когда к подозреваемому применена мера пресечения в виде заключения под стражу;

• несоответствие обвинительного акта формулировке предъявленного обвинения.

Особое внимание при осуществлении надзора за дознанием прокурору следует уделять уголовно-процессуальным ситуациям, возникающим при окончании и приостановлении дознания.

В соответствии с действующим УПК РФ органы дознания заканчивают предварительное расследование составлением обвинительного акта, который утверждается начальником органа дознания и вместе с материалами уголовного дела направляется прокурору либо вынесением постановления о прекращении уголовного дела по основаниям, предусмотренным статьями 24-28 УПК РФ.

Поскольку каждый из этих вариантов окончания дознания имеет большое значение для всего уголовного процесса, то соответственно возрастает ответственность как дознавателя за итоговое решение по уголовному делу, так и прокурора, осуществляющего надзор на данном этапе уголовного судопроизводства.

Согласно ч. 1 ст. 37 УПК в ходе уголовного судопроизводства прокурор осуществляет уголовное преследование. В процессе судебного разбирательства от качества проведенного расследования зависит эффективность поддержания государственного обвинения, принятие судом итогового решения. Прокурор так же, как следователь, дознаватель, обеспечивает реализацию назначения уголовного судопроизводства, закрепленного в ст. 6 УПК. Совокупность данных обстоятельств так или иначе лишает всякого смысла рассматривать прокурора в качестве участника, не способного оценивать целесообразность процессуальных действий и решений, имеющих место в ходе досудебного производства³¹⁰.

Изучая уголовное дело, прокурор разрешает не только вопросы, касающиеся соблюдения дознавателем требований УПК РФ, но и проверяет наличие оснований для осуществления уголовного преследования в судебном производстве.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 226 УПК РФ именно на прокуроре лежит обязанность по утверждению обвинительного акта и направлению уголовного дела в суд. Прежде чем принять решение об утверждении обвинительного акта и направлении уголовного дела в суд, прокурор должен ознакомиться со всеми материалами уголовного дела, от начала и до конца.

Основной задачей в данном случае является проверка законности проведенного дознания. В связи с чем, прокурор должен удостовериться в соблюдении дознавателем всех уголовно-процессуальных норм, обеспечивающих права и законные интересы каждого из участников процесса, а также норм, регламентирующих порядок производства предварительного расследования. Он должен убедиться в доказанности обвинения и его правильной юридической квалификации, в соответствии текста обвинительного акта материалам уголовного дела. В конце концов, прокурор должен сделать вывод об отсутствии процессуальных нарушений, препятствующих направлению дела в суд.

Прокурору необходимо также тщательно проанализировать доводы, приводимые обвиняемым и защитником в опровержение обвинения, и с объективных позиций проверить, что противопоставляется этим доводам. По этой причине желательно, чтобы уголовное дело, поступившее с обвинительным актом, изучалось не только прокурорскими работниками, осуществляющими надзор за следствием и дознанием, но и прокурорами, которым будет поручено поддержание по делу государственного обвинения³¹¹.

Особое внимание следует уделить допустимости доказательств, так как впоследствии эти доказательства должны использоваться государственным обвинителем при поддержании государственного обвинения в судебном заседании. В этих целях прокурор должен проверить соблюдение дознавателем процессуального порядка производства следственных действий, установленного УПК РФ.

При выявлении недопустимых доказательств прокурор обязан либо возвратить уголовное дело для производства дополнительного расследования в целях устранения допущенных нарушений закона (п. 2 ч. 1 ст.226 УПК РФ), либо исключить такие доказательства из обвинительного акта (ч. 3 ст. 88 УПК РФ).

Кроме того прокурор при проверке материалов уголовного дела, поступившего с обвинительным актом, должен обратить внимание на форму самого обвинительного акта, так как уголовно-процессуальный закон предъявляет ряд требований к его составлению.

Анализ интервьюирования прокурорских работников, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов дознания пограничных органов, позволяет обобщить типичные недостатки допускаемые дознавателями пограничных органов при составлении обвинительного акта:

1. отсутствие сведений о способе совершения преступлений – 7,2%;

2. отсутствие сведений о сумме причиненного ущерба – 14%;

3. описание не всех эпизодов совершенного преступления – 2,9%;

4. неточность квалификации деяния – 11,6%;

5. неполное выявление сведений о личности обвиняемого – 64,3%.

Особое внимание необходимо уделить правильности уголовно-правовой квалификации преступного деяния. Следует помнить, что в соответствии с ч. 2 ст. 226 УПК РФ при утверждении обвинительного акта прокурор вправе своим постановлением исключить из него отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое.

Таким образом, сущность процессуального контроля прокурора при окончании дознания в основном сводится к проверке обвинительного акта и поступивших вместе с ним материалов уголовного дела с целью оценки законности и эффективности проведенного дознания.

Проверка материалов уголовного дела и обвинительного акта обусловливает применение довольного широкого круга иных правовых средств.

Так, в случае если прокурор признает законность и обоснованность выводов дознавателя, что находит свое выражение в доказанности обвинения и его правильной юридической квалификации, правильность составления обвинительного акта и придет к заключению о наличии оснований для направления уголовного дела в суд, то он утверждает обвинительное заключение (п. 1 ч. 1 ст. 226 УПК РФ).

В противном случае в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 226 УПК РФ прокурор вправе возвратить уголовное дело дознавателю для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта с целью устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями.

Необходимо отметить, что прокурор возвращает уголовное дело для пересоставления обвинительного акта только в случае, когда ошибки обнаружены в самом обвинительном акте, а не в материалах дела. Если ошибки обнаружены в материалах дела, в таком случае прокурор возвращает уголовное дело для производства дополнительного дознания.

В 2008 г. по сравнению с 2007 г. с 20 292 до 22 004 или на 8,4% возросло число уголовных дел, возвращенных прокурором для производства дополнительного дознания³¹².

Исследование показывает, что основной причиной возврата прокурорами уголовных дел для производства доследования является неполнота дознания, в том числе недостаточность собранных доказательств виновности обвиняемых (приложение 5). По этому основанию прокурорами, участвующими в проверке, возвращено дознавателям 65,1% от общего количества возвращенных.

Основными причинами возвращения уголовных дел явились:

• ошибки, связанные с неполнотой установления предмета доказывания – 65,1 %;

• ошибки, связанные с неудовлетворительным исследованием доказательств – 28,6 %;

• технические ошибки – 6,3 %.

Нередко прокуроры вынуждены возвращать уголовные дела для производства дополнительного дознания неоднократно. В 2007 г. в общей сложности в органы дознания повторно, то есть два и более раза, возвращено для производства дополнительного расследования 233 уголовных дела, а за 6 месяцев 2008 г. – 138. Соответственно количество возвращенных неоднократно уголовных дел составило 2% от общего количества возвращенных дел в 2007 г. и 1,2% в первом полугодии 2008 года³¹³.

Так, например, уголовное дело № 202, возбужденное 24.10.2005 г. дознавателем опк «Хабаровск-аэропорт» ОКПП «Хабаровск» по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 30, ч. 1 ст. 322 УК РФ, было возвращено прокурором для производства дополнительного дознания дважды в связи с допущенными нарушениями, одним из которых явилось неразъяснение дознавателем требований ч. 5 ст. 217 УПК РФ³¹⁴.

Причинами повторного возврата прокурорами уголовных дел, как правило, являются неустранение нарушений уголовно-процессуального законодательства, неисполнение либо ненадлежащее исполнение ранее данных прокурором указаний по делам, возвращенным для проведения дополнительного расследования.

Если, осуществляя проверку материалов уголовного дела, поступившего с обвинительным актом, прокурор выявит обстоятельства, исключающие производство по уголовному делу, то согласно п. 3 ч. 1 ст. 226 УПК РФ он обязан прекратить уголовное дело по основаниям, предусмотренным статьями 24-28 УПК РФ, о чем вынести соответствующее постановление. Однако необходимо иметь ввиду, что в подобных случаях не всегда присутствует вина органа дознания, так основания прекращения уголовного дела и (или) уголовного преследования не всегда ясно усматриваются в материалах дела, в противном случае уголовное дело было бы прекращено самим органом дознания.

Следует отметить, что факт прекращения уголовного дела прокурором на этапе проверки материалов дела, поступившего с обвинительным актом, вовсе не означает, что дело было возбуждено необоснованно, а прокурорский надзор за дознанием был неудовлетворительным. Дело в том, что в процессе расследования могут открываться новые, на момент возбуждения уголовного дела неизвестные обстоятельства, которые не всегда в явной форме, но, тем не менее, исключают производство по делу.

И, наконец, последнее решение, которое прокурор вправе принять по делу, поступившему с обвинительным актом – решение о направлении уголовного дела для производства предварительного следствия (п. 4 ч. 1 ст. 226 УПК РФ). Такое решение прокурор принимает в тех случаях, когда им выявлены нарушения, которые невозможно устранить при помощи пересоставления обвинительного акта, а сроки дознания истекли.

Как мы уже отмечали, предварительное расследование в форме дознания может быть окончено прекращением уголовного дела. Уголовное дело и уголовное преследование могут быть прекращены по любому из оснований, предусмотренных статьями 24-28 УПК РФ. Основания прекращения уголовного дела перечислены в статьях 24-25 УПК РФ. Основания же прекращения уголовного преследования содержатся в статьях 27-28 УПК РФ.

Так как на прокурора возложена реализация задач уголовного судопроизводства в полном объеме, а также исходя из того, что он является гарантом соблюдения законности в деятельности органов предварительного расследования, в том числе и при прекращении уголовного дела, то именно он должен незамедлительно реагировать на все без исключения факты незаконного прекращения уголовных дел.

Как правило, при осуществлении надзора за законностью прекращения уголовных дел органами дознания прокурором используются общие проверки, проводимые по всем находящимся в производстве у органов дознания уголовным делам. Прежде всего, подобные проверки направлены на предупреждение незаконного прекращения уголовных дел. При проведении таких проверок реализуется предупредительная функция прокурорского надзора. Реализуя свое право дачи письменных указаний о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), прокурор тем самым предотвращает незаконное прекращение уголовных дел.

Кроме общих проверок в практике прокурорского надзора применяются специальные проверки, связанные с уже свершившимся фактом вынесения постановления о прекращении производства по делу. Основной задачей прокурора в данном случае является анализ оснований прекращения уголовного дела, выявление обстоятельств, свидетельствующих о сокрытии преступления либо о создании условий для освобождения от ответственности виновных лиц. Первостепенное внимание необходимо уделить на исследованность вопросов, связанных с событием или составом преступления, виновностью лица, обвиняемого в его совершении.

В соответствии с п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор утверждает постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу. Поэтому дознаватель в любом случае после вынесения постановления о прекращении уголовного дела должен направить указанное постановление надзирающему прокурору. Прокурор, прежде чем утвердить постановление дознавателя о прекращении уголовного дела, должен проверить законность и обоснованность его вынесения, то есть дать правовую оценку с точки зрения соответствия его уголовному и уголовно-процессуальному закону. В случае возникновения затруднений в правовой оценке фактических обстоятельств прокурор вправе истребовать для проверки все материалы уголовного дела. Целесообразно также сопоставить постановление о прекращении уголовного дела с постановлением о его возбуждении. Дело в том, что нередки случаи, когда причиной прекращения уголовного дела является незаконность его возбуждения, и при сопоставлении указанных постановлений можно выявить как расхождение, так и совпадение фактических обстоятельств.

Признав постановление дознавателя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и возобновляет производство по уголовному делу (ч. 1 ст. 214 УПК РФ).

В 2008 году по сравнению с 2007 годом в 2,5 раза увеличилось число отмененных прокурорами постановлений о прекращении уголовного дела, уголовного преследования, вынесенных органами дознания (с 3613 в 2007 г. до 8981 – в 2008 г.)³¹⁵.

Подводя итог вышесказанному, целесообразно остановиться на типичных уголовно-процессуальных ситуациях, возникающих на этапе окончания дознания. Как показало наше исследование (приложение 5), а также исследования проведенные другими авторами³¹⁶, типичные уголовно-процессуальные ситуации, запускающие механизм реализации процессуальных полномочий прокурора на данном этапе, как правило, обусловлены совершением следующих процессуальных ошибок:

1. Неполнота и односторонность предварительного расследования.

2. Существенные нарушения порядка окончания предварительного расследования, связанные с несоблюдением прав участвующих в деле лиц.

3. Существенные нарушения порядка окончания предварительного расследования при прекращении уголовного дела.

4. Несоответствие выводов в итоговом решении по уголовному делу фактическим обстоятельствам.

С вариантами окончания предварительного расследования в форме дознания тесно связано приостановление уголовного дела.

Как показало наше исследование (приложение 5), по большинству уголовных дел процессуальные решения о приостановлении дознания по основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, приняты без выполнения всех следственных действий, производство которых возможно в отсутствие подозреваемого.

Вопреки ч. 4 ст. 208 УПК РФ в ряде случаев дознание приостанавливалось до истечения его срока.

Нарушения закона, связанные с невыполнением следственных действий, производство которых возможно в отсутствие подозреваемого или обвиняемого, допускаются и по уголовным делам, приостановленным дознанием по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 208 УПК РФ.

Выводы о том, что место нахождения подозреваемого (обвиняемого) неизвестно и он скрылся от дознания, обосновываются рапортами оперативных сотрудников, однако достоверность изложенных в них обстоятельств следственным путем не проверяется.

По большинству уголовных дел меры по розыску подозреваемых принимаются по истечении срока расследования и ограничиваются направлением в орган дознания формального поручения (постановления) о производстве розыска.

В ряде случаев дознаватели заведомо приостанавливают производство дознания по ненадлежащему основанию, чем заведомо уклоняются от установления места нахождения подозреваемого или обвиняемого, а если он скрылся – от принятия мер по его розыску, что предусмотрено п. 2 ч. 2 ст. 209 УПК РФ.

Также не всегда обоснованно дознаватели приостанавливают производство по причине временного тяжелого заболевания подозреваемого или обвиняемого (п. 4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ), в отсутствие медицинского заключения, свидетельствующего о тяжести временного заболевания подозреваемого и невозможности проведения с его участием следственных действий.

Подобная ситуация с расследованием уголовных дел способствовала росту в сравнении с 2007 годом более чем в два раза – до 562,1 тыс. уголовных дел, приостановленных производством дознания, что составляет 43% от общего числа дел, находившихся в производстве в 2008 году. Абсолютное большинство из них (540,5 тыс.) приостановлено на основании п. 1 ч. 1 ст.208 УПК РФ за неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого. Почти в три раза по сравнению с 2007 годом увеличилось число уголовных дел, приостановленных по п. 2 ч. 1 ст. 208 УПК РФ. Сложилась негативная тенденция к накоплению приостановленных уголовных дел, общий остаток которых нарастающим итогом превысил 809 тыс. и представляется угрожающим³¹⁷.

Дознавателями не принимается достаточных мер для раскрытия преступлений, слабо налажено взаимодействие с оперативно-розыскными подразделениями. По уголовным делам о преступлениях, совершенных не­установленными лицами, работа дознавателей и оперативных сотрудников огра­ничивается, как правило, отдельными шаблонными поручениями о проведении оперативно-розыскных мероприятий и ответами на них об отсутствии положи­тельных результатов. Большинство поручений о производстве оперативно-розыскных мероприятий составляются без учета обстоятельств уголовного дела и собранных доказательств. В ряде случаев при получении в ходе дознания значи­мой информации поручения о ее проверке оперативным путем не направляются вовсе. Имеются факты, когда на поручения по уголовным делам ответы не посту­пают.

На этом фоне особенно настораживающей представляется негативная прак­тика уклонения дознавателей от уголовного преследования при наличии данных, достаточных для раскрытия преступления, а то и прямо указывающих на его со­вершение конкретным лицом.

Не всегда средствами дознания достигается эффективная зашита прав и за­конных интересов граждан от преступных посягательств. В единичных случаях по делам данной категории в соответствии с требованиями закона выявляются об­стоятельства, способствовавшие совершению преступления, и вносятся представления о принятии мер по их устранению.

Дознавателями допускаются факты волокиты, необеспечение полноты и всесторонности предварительного расследования, влекущие принятие незаконных процессуальных решений о прекращении и приостановлении предва­рительного расследования.

По указанным причинам в 2008 г. окончено лишь 35,9% от числа находившихся в производстве дознавателей уголовных дел.

Приостановление производства по уголовному делу может повлечь за собой угрозу утраты возможности получения многих доказательств и вместе с тем, установления фактических обстоятельств совершенного преступления.

Так, например, уголовное дело № 791184³¹⁸, возбужденное по ч. 3 ст. 256 УК РФ, было приостановлено дознавателем в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого. Вместе с тем, дознаватель допустил необоснованную волокиту по уголовному делу и не выполнил ни одного следственного действия, что привело к утрате возможности получения доказательств и, как результат, повлекло за собой внесение прокурором представления об устранении закона с требованием привлечения виновного к ответственности.

Таким образом, прокурор должен незамедлительно реагировать на факты незаконного или необоснованного приостановления уголовных дел и своевременно отменять вынесенные в этих случаях постановления (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Эффективным процессуальным полномочием в подобных ситуациях является право прокурора давать письменные указания дознавателю, органу дознания о производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) в связи с отменой постановления о приостановлении дознания.

В 2008 году прокурорами отменено каждое четвертое незаконное постановление о приостановлении дознания (143 586 постановлений). Из них лишь 1,7% отменены в связи с поступившими в органы прокуратуры жалобами, что свидетельствует о пассивности начальников подразделений дознания в реали­зации предоставленных полномочий по самостоятельному устранению наруше­ний закона³¹⁹.

По мнению опрошенных нами прокуроров, осуществляющих надзор за деятельностью органов дознания пограничных органов по расследованию преступлений, основными причинами вынесения дознавателями незаконных и необоснованных процессуальных решений о приостановлении уголовных дел являются следующие:

• низкий уровень профессиональной подготовки работников органов предварительного расследования и оперативных служб;

• их нежелание заниматься сложной и кропотливой работой по раскрытию неочевидных преступлений;

• волокита в расследовании и проведении оперативно-розыскных мероприятий;

• слабое знание оперативной обстановки на местах;

• недостаточный ведомственный контроль.

Немаловажным участком деятельности прокурора является надзор за своевременностью возобновления уголовных дел.

Проверка прокурором своевременности возобновления производства по уголовному делу является условием обеспечения быстрого и полного раскрытия преступлений.

Следует отметить, что о качестве проведенного дознания, а вместе с тем об эффективности процессуального контроля прокурора за деятельностью органов дознания по расследованию преступлений свидетельствует количество уголовных дел, возвращенных судом прокурору в порядке, предусмотренном ст. 237 УПК РФ.

Так, в 2008 году по сравнению с 2007 годом количество уголовных дел с обвинительным актом, возвращенных судом прокурору в порядке ст. 237 УПК РФ, уменьшилось на 6,6% (с 7222 в 2007 г. до 6742 в 2008 г.), в 2009 году по сравнению с 2008 годом еще на 13,9% (до 5807). В каждом третьем случае такое решение суда было обжаловано прокурором. Судом кассационной инстанции в результате рассмотрения представлений прокуроров отменено в 2007 году – 869, в 2008 году – 937, в 2009 году – 1158 постановлений о возвращении уголовных дел, расследованных органами дознания, прокурору³²⁰.

Приведенные данные свидетельствуют о положительной динамике показателей работы прокуроров по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания, являются результатом повышения требований прокуроров к качеству предварительного расследования при изучении уголовных дел, поступивших с обвинительным актом, о чем свидетельствует и рост числа уголовных дел, возвращенных прокурорами для производства дополнительного дознания.

Подводя итог сказанному, сформулируем выводы по параграфу:

1. Реализация процессуальных полномочий прокурора зависит от конкретной уголовно-процессуальной ситуации, возникающей в ходе процессуальной деятельности дознавателя специализированного подразделения дознания пограничного органа.

2. Типичными уголовно-процессуальными ситуациями, возникающими в деятельности подразделения дознания пограничного органа и влияющими на реализацию процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, являются:

• укрытие преступлений от учета путем уклонения от возбуждения уголовного дела, несмотря на то, что имеются достаточные к тому основания; нерегистрации или несвоевременной регистрации сообщений о преступлениях в установленном порядке; создания гражданам препятствий, затрудняющих доступ к правосудию;

• возбуждение уголовного дела при отсутствии достаточных к тому оснований;

• несоблюдение сроков проверки сообщений о преступлениях;

• опубликование в средствах массовой информации сообщения о преступлении;

• необходимость производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов.

1. Типичными уголовно-процессуальными ситуациями, возникающими в деятельности подразделения дознания пограничного органа и влияющими на реализацию процессуальных полномочий прокурора при выполнении ими неотложных следственных действий, являются:

• неправильный подбор понятых либо производство неотложного следственного действия вообще без понятых;

• изъятие вещественных доказательств с грубыми нарушениями уголовно-процессуального закона.

1. Типичными уголовно-процессуальными ситуациями, возникающими в деятельности подразделения дознания пограничного органа и влияющими на реализацию процессуальных полномочий прокурора на стадии предварительного расследования в форме дознания, являются, в основном, ситуации, связанные с уголовно-процессуальными правонарушениями при производстве следственных и иных процессуальных действий.

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

В настоящее время российская прокуратура является многофункциональным государственным институтом, имеющим особый статус и разные по своей сути направления деятельности, приоритетным из которых является государственный надзор за соблюдением законности в стране.

Государственный надзор за соблюдением законности осуществляется в различных отраслях человеческой деятельности. Не является исключением и уголовное судопроизводство. Одним из основных направлений деятельности прокуратуры в уголовном судопроизводстве, в соответствии с действующим законодательством, является надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Основной субъект надзора – прокурор.

Проведенное нами исследование правовой природы функций прокурора в досудебном производстве по уголовным делам позволило сделать ряд теоретических выводов и предложений по дальнейшему совершенствованию уголовно-процессуального законодательства и законодательства о прокуратуре в целях оптимизации ревизионной деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве.

Современное досудебное производство по уголовным делам не лишено внутренних противоречий. В частности, уголовно-процессуальным законодательством вопреки историческим традициям российской уголовно-процессуальной науки и современным правовым реалиям предусмотрено сосуществование двух фактически идентичных по содержанию форм предварительного расследования – дознания и предварительного следствия. Логика правового регулирования, напротив, требует оптимизации предварительного расследования, сообразуясь с принципом процессуальной экономии. Оптимизации, на наш взгляд, подлежит система органов дознания, а также сам характер уголовно-процессуальной деятельности органов дознания.

Основным предназначением дознания, как нам представляется, является установление в деянии признаков состава преступления и обнаружение лиц, виновных в его совершении. У предварительного следствия иная задача – установление всех существенных обстоятельств деяния, уже определенного как преступление. Таким образом, сфера дознания – преимущественно, стадия возбуждения уголовного дела и небольшой временной промежуток после его возбуждения (производство неотложных следственных действий). Следствие же осуществляется только в рамках уже возбужденного уголовного дела.

Полагаем, следует обратить взор на положительный отечественный опыт решения данного вопроса, вернувшись в досудебном производстве к классическому пониманию дознания с учетом современных правовых реалий.

Дознание, на наш взгляд, должно сочетать в себе три направления: расследование преступлений в полном объеме (дознание по уголовным делам, по которым предварительное следствие не обязательно); дознание по очевидным преступлениям (аналог протокольной формы досудебной подготовки материалов); «полицейское дознание» (дознание по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно).

Противоречия в правовой регламентации предварительного расследования преступлений не могли не сказаться на процессуальном статусе прокурора в досудебном производстве по уголовным делам.

На прокурора в соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК РФ возложено выполнение двух процессуальных функций: уголовное преследование (в ходе всего уголовного судопроизводства) и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (на досудебных стадиях уголовного процесса).

Однако, приняв Федеральный закон № 87-ФЗ от 05.06.2007 года, законодатель фактически лишил прокурора полномочий по осуществлению уголовного преследования в досудебном производстве, сохранив за ним это право лишь в суде.

По нашему мнению, проводя правовую реформу уголовного досудебного производства, законодатель поступил непоследовательно. Складывается впечатление, что реформа остановилась на полпути – запретив прокурору осуществлять уголовное преследование на досудебных этапах процесса, законодатель, тем не менее, сохранил эту функцию прокурора в суде. Вместе с тем логика требует, чтобы процессуальный статус прокурора был единым. Решение данной проблемы возможно в одном из двух направлений:

1. Вернуться к пониманию деятельности прокурора как осуществление «высшего надзора» за соблюдением законности, определив надзор в качестве главной и единственной функции прокурора в уголовном судопроизводстве.

2. Создание единой и неделимой обвинительно-следственной власти под руководством и надзором прокуратуры. Ликвидация предварительного следствия либо низведение его до уровня экстраординарной формы досудебного производства.

Вызывает немало вопросов и второе направление деятельности прокурора в досудебном производстве – надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

Согласно ФЗ «О прокуратуре РФ», надзор за соблюдением законности является основной функцией прокурора, в какой бы отрасли он не осуществлялся; все иные направления его деятельности являются дополнительными функциями.

Особенность прокурорского надзора заключается в том, что он предполагает не только выявление правонарушений в деятельности органов дознания и предварительного следствия, но и функционирование механизма правообеспечения (правообеспечительной функции). Надзор служит выявлению нарушений, а правообеспечительная функция – для непосредственного исправления нарушения. Таким образом, надзор прокурора за предварительным расследованием служит предпосылкой возможной реализации им механизма правообеспечения.

В результате изменений, внесенных Федеральным законом № 87-ФЗ от 05.06.2007 года, за прокурором в полной мере сохранен лишь надзор за законностью производства дознания, а надзор за законностью предварительного следствия в большей части передан руководителю следственного органа.

Вместе с тем, логика современной правовой действительности требует, чтобы был восстановлен отлаженный многолетней практикой прокурорский надзор за законностью предварительного следствия. Исходя из смысла надзора за законностью тех или иных действий, для прокурора не должно существовать каких-либо ограничений, он вправе немедленно принять срочные меры для восстановления нарушенного права.

Однако такой механизм процессуальной деятельности прокурора предполагает ее осуществление в отношении процессуально независимого от него субъекта предварительного расследования. Зависимость и отсутствие процессуальной самостоятельности свидетельствуют не о надзоре, а о процессуальном руководстве.

Процессуальное руководство находится в определенном противоречии с принципом процессуальной самостоятельности субъекта предварительного расследования, ибо согласно закону прокурор не в состоянии помимо воли и внутреннего убеждения субъекта расследования определить направление расследования преступления.

Дознаватель же фактически находится в процессуальном «подчинении» у прокурора, так как прокурор, исходя из смысла действующего законодательства, является руководителем дознания. Статья 37 УПК РФ дает прокурору возможность контролировать каждый шаг органа дознания и дознавателя – от приема и регистрации сообщения о преступлении до принятия итогового решения по делу. Без его одобрения дознаватель не может совершить сколь-нибудь значимые процессуальные действия.

Таким образом, современные правовые реалии позволяют утверждать, что прокурор осуществляет не только функцию надзора за процессуальной деятельностью органов дознания, но и функцию процессуального руководства деятельностью органа дознания.

Следует отметить, что система процессуального контроля за деятельностью органов дознания включает в себя, в зависимости от субъекта, осуществляющего этот контроль, три формы: прокурорский надзор, процессуальный контроль начальника подразделения дознания и судебный контроль.

Проведенный анализ процессуальных полномочий, предоставленных прокурору и начальнику органа (подразделения) дознания, позволяет сделать вывод о фактической подмене начальника органа (подразделения) дознания прокурором. Выход из сложившейся ситуации нам видится в следующем. Необходимо уравнять процессуальный статус начальника подразделения дознания с процессуальным статусом руководителя следственного органа, наделив первого полномочиями по аналогии с полномочиями, предусмотренными ст. 39 УПК РФ для руководителя следственного органа. Соответственно, прокурор должен быть освобожден от руководства процессуальной деятельностью органов дознания. При такой схеме основной функцией прокурора должна стать надзорная функция, дополнительной – правообеспечительная.

На реализацию процессуальных полномочий прокурора при осуществлении уголовно-процессуальной деятельности органа дознания оказывает влияние специфика этой деятельности. Такой спецификой обладают и органы дознания пограничных органов федеральной службы безопасности.

В диссертации выявлены характерные черты уголовно-процессуальной деятельности пограничных органов, формирующие особенности реализации процессуальных полномочий прокурора, а также формулируются эти особенности.

Результаты проведенного исследования и выработанные нами рекомендации, полагаем, окажут определенную помощь практическим работникам как органов дознания, так и прокурорским работникам, осуществляющим надзор за деятельностью этих органов.

 

 

 

 

 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

1. Нормативные акты и официальные документы

1. Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. М. : Маркетинг, 2001. 39 с.

2. О судебной системе Российской Федерации [электронный ресурс]: федер. конст. закон Рос. Федерации от 31 дек. 1996 г. Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 22 нояб. 2001 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 5 дек. 2001 // Парламент. газ. 2001. 22 дек. ; Рос. газ. 2001. 22 дек. ; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52, ч. 1, ст. 4921.

4. О внесении изменений в уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [электронный ресурс]: федер. закон Рос. Федерации от 05 июня 2007 г.  Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Дата обращения 23.11.2011 г.

5. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации [электронный ресурс]: федер. закон Рос. Федерации от 6 июня 2007 г. Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

6. О государственной границе Российской Федерации [электронный ресурс]: федер. закон Рос. Федерации от 1 апр. 1993 г.  (ред. от 30 дек. 2008 г.). Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

7. Об оперативно-розыскной деятельности [электронный ресурс]: федер. закон Рос. Федерации от 12 авг. 1995 г.  (ред. от 26 дек. 2008 г.). Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

8. По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 уголовно-процессуального кодекса российской федерации в связи с запросом группы депутатов государственной думы [электронный ресурс] : постановление Конституционного суда Российской Федерации № 13-п от 29 июня 2004 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Дата обращения 23.11.2011 г.

9. По делу о проверке конституционности положений статьи 133, части первой статьи 218 и статьи 220 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан В. К. Борисова, Б. А. Кехмана, В. И. Монастырецкого, Д. И. Фуфлыгина и общества с ограниченной ответственностью «Моноком» [электронный ресурс]: постановление Конституционного суда Российской Федерации № 5-п от 23 марта 1999 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Дата обращения 23.11.2011 г.

10. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [электронный ресурс]: утверж. Указом Президента Рос. Федерации от 12 мая 2009 г. № 537. Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

11. О едином учете преступлений [электронный ресурс]: приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, МЧС РФ, Минюста РФ, ФСБ РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 29 дек. 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399. Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

12. Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд [электронный ресурс]: приказ МВД РФ, ФСБ РФ, ФСО РФ, ФТС РФ, СВР РФ, ФСИН, ФСКН и МО РФ от 17 апреля 2007 г. № 368/185/164/481/32/184/97/147. Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

13. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия : приказ Ген. прокурора Рос. Федерации № 277 от 5 сент. 2011 г. Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

14. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания : приказ Ген. прокурора Рос. Федерации № 137 от 6 сент. 2007 г. // Законность. 2007. № 10. С. 53-58.

15. Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве : приказ Ген. прокурора Рос. Федерации № 189 от 27 нояб. 2007 г. Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

16. О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур [электронный ресурс]: приказ Ген. прокурора Рос. Федерации № 84 от 7 мая 2008 г. Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

17. О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по производству предварительного расследования в форме дознания [электронный ресурс]: приказ МВД РФ от 6 авг. 2007 г.  697. Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

18. Об усилении прокурорского надзора за исполнением требований закона и соблюдении подследственности уголовных дел [электронный ресурс]: указание Ген. прокуратуры РФ от 29 янв. 2008 г. № 14/49. Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

19. Инструкция органам дознания вооружённых сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, и органов, в которых законом предусмотрена военная служба [электронный ресурс]: утв. приказом Главной военной Прокуратуры РФ от 18 янв. 2008 г. № 20. Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

20. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября 1960 г. [электронный ресурс]: введен в действие законом РСФСР от 27 октября 1960 г. Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

21. О прокуратуре СССР [электронный ресурс]: Закон СССР от 30 нояб. 1979 г.  (с изменениями от 3 декабря 1982 г., 16 июня 1987 г., 7 января 1988 г., 11 июня 1991 г.). Доступ из информационно-правового обеспечения «Гарант». Дата обращения 23.11.2011 г.

2. Научная и учебная литература

1. Азаров В. А. Функции предварительного расследования в истории, теории и практике уголовного процесса России: монография / В. А. Азаров, Н. И. Ревенко, М. М. Кузембаева. Омск: Изд-во ОмГУ, 2006. 560 с.

2. Александров А. С. Участие прокурора в досудебном производстве по уголовному делу / А. С. Александров. Н. Новгород, 2009. 48 с.

3. Афанасьев В. С. Рассмотрение сообщений о преступлениях / В. С. Афанасьев, Л. А. Сергеев. М.: Академия МВД СССР, 1972. 115 с.

4. Бакаев Д. М. Прокурорский надзор за законностью задержания подозреваемых и ареста обвиняемых: Учебное пособие / Д. М. Бакаев, А. Н. Балашов. Харьков, 1980. 32 с.

5. Баранов А. М. Процессуальные ошибки, совершаемые на этапе окончания предварительного следствия, и способы их исправления: лекция / А. М. Баранов. Омск: Юридический институт МВД России, 1996. 44 с.

6. Басков В. И. Прокурор в суде первой инстанции / В. И. Басков. М., 1968. 199 с.

7. Бачило И. Л. Функции органов управления: (Правовые проблемы оформления и реализации) / И. Л. Бачило. М.: Юрид. лит., 1976. 198 с.

8. Белозеров Ю. Н. Обеспечение прав и законных интересов личности в стадии возбуждения уголовного дела. Уч. пособие / Ю. Н. Белозеров, П. Г. Марфицин. М.: УМЦ при ГУК МВД РФ, 1994. 76 с.

9. Березовская С. Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении (общий надзор) / С. Г. Березовская. М.: Госюриздат, 1954. 108 с.

10. Ветрова Г. Н. Уголовно-процессуальная ответственность / Г. Н. Ветрова. М., 1987. 112 с.

11. Викторский С. И. Русский уголовный процесс. Учебное пособие / С. И. Викторский. М.: Юридическое бюро «Городец», 1997. 448 с.

12. Вицин С. Е. Системный подход и преступность: Уч. пособие. М.: Академия МВД СССР, 1980. 140 с.

13. Власов А. А. Участие прокурора в судебном разбирательстве: Учебно-практическое пособие / А. А. Власов. Ульяновск: Ульяновский дом печати, 2002. 368 с.

14. Власова Н. А. Досудебное производство в уголовном процессе / Н. А. Власова. М.: ЮРМИС, 2000. 144 с.

15. Воронин С. Э. Проблемно-поисковые следственные ситуации и установление истины в уголовном судопроизводстве. Монография / С. Э. Воронин. Барнаул: АГУ, 2000. 208 с.

16. Воронин Э. И. Участники уголовного процесса: Учебное пособие / Э. И. Воронин, С. Э. Воронин. Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД РФ, 1998. 48 с.

17. Гавло В. К. Теоретические проблемы и практика применения методики расследования отдельных видов преступлений / В. К. Гавло. Томск: Изд-во Томского ун-та, 1985. 333 с.

18. Гаврилов В. В. Прокурорский надзор в России. Устройство и деятельность прокуратуры Российской Федерации / В. В. Гаврилов, Т. П. Николаева, А. П. Чугунов. Саратов, 1995. 367 с.

19. Григорьев В. Н. Прокурорский надзор: учебник / В. Н. Григорьев, А. В. Победкин, В. Н. Яшин, В. Н. Калинин. – 2-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2009. 544 с.

20. Деришев Ю. В. Органы предварительного расследования России: прошлое, настоящее, будущее... : Учеб. пособие / Ю. В. Деришев. Омск, 1998. 99 с.

21. Добровольская Т. Н. Принцип законности в деятельности следователя органов внутренних дел / Т. Н. Добровольская, М. Ю. Рагинский. Волгоград: ВСШ МВД СССР, 1976. 72 с.

22. Добровольская Т. Н. Принципы со­ветского уголовного процесса. Вопросы теории и практики / Т. Н. Добровольская. М.: Юрид. лит., 1971. 200 с.

23. Доля Е. А. Использование в доказывании результатов оперативно-розыскной деятельности / Е. А. Доля. М.: Спарк, 1996. 111 с.

24. Еникеев З. Д. Механизм уголовного преследования: Учеб. пособие / З. Д. Еникеев. Уфа: Изд-во БашГУ, 2001. 116 с.

25. Жогин Н. В., Фаткуллин Ф. Н. Предварительное следствие в советском уголовном процессе / Н. В. Жогин, Ф. Н. Фаткуллин. М., 1965. 367 с.

26. Жук О. Д. Уголовное преследование по уголовным делам об организации преступных сообществ (преступных организаций) / О. Д. Жук. М., 2004.

27. Захаров С. А. Дознание как форма расследования: правовое регулирование, тенденции развития: учебное пособие / С. А. Захаров, А. Б. Сергеев. Челябинск: ГОУ ВПО ЧЮИ МВД России, 2008. 129 с.

28. Зеленецкий В. С. Деятельность прокурора в советском уголовном процессе. Харьков, 1977. 40 с.

29. Зеленецкий В. С. Функциональная структура прокурорской деятельности / В. С. Зеленецкий. Харьков, 1978. 79 с.

30. Зусь Л. Б. Проблемы правового регулирования в сфере уголовного судопроизводства / Л. Б. Зусь. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 1978. 145 с.

31. Иванов А. А. Прокурорский надзор за исполнением законов при предварительном расследовании: Учебное пособие / А. А. Иванов. Уфа, 2001. 32 с.

32. Казиян Г. С. Актуальные проблемы уголовно-процессуального законодательства в третьей Республике Армения (сравнительно-правовое исследование) / Г. С. Казиян. Ереван: Изд-во Ереванского ун-та, 1999. 256 с.

33. Карповцев А. Г. Контроль в органах внутренних дел: Учебное пособие / А. Г. Карповцев, Ю. Г. Карпухин, В. Д. Малков. М.: Академия МВД СССР, 1990. 201 с.

34. Кобзарев Ф. М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития: Лекция / Ф. М. Кобзарев. М.: Изд-во ИПК РК Генеральной прокуратуры РФ, 2002. 52 с.

35. Ковалев М. А. Прокурорский надзор за обеспечением прав личности при расследовании преступлений / М. А. Ковалев. М., 1981. 160 с.

36. Коврига З. Ф. Уголовно-процессуальная ответственность / З. Ф. Коврига. Воронеж: Изд-во Воронежского Ун-та. 1984. 191 с.

37. Ковтун Н. Н. Судебный контроль в уголовном судопроизводстве России: Монография / Н. Н. Ковтун. Н. Новгород, 2002. 332 с.

38. Кожевников О. А. Участие прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства: монография / О. А. Кожевников. Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия, 2007. 180 с.

39. Кокорев Л. Д. Участники правосудия по уголовным делам / Л. Д. Кокорев. Воронеж, 1971. 160 с.

40. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / под общ. ред. А. И. Бастрыкина. М.: Волтерс Клувер, 2008. 944 с.

41. Кони А. Ф. Избранные произведения: в 4 т. / А. Ф. Кони. М., 1959. Т. 2. 401 с.

42. Коротков А. П. Прокурорско-следственная практика применения УПК РФ: комментарий. 2-е изд., доп. и перераб. / А. П. Коротков, А. В. Тимофеев. М.: Экзамен, 2006. 607 с.

43. Кочергин Е. А. Контроль как функция управления / Е. А. Кочергин. М.: Знание, 1982. 64 с.

44. Кругликов А. П. Правовое положение органов и лиц, производящих дознание, в советском уголовном процессе: Учеб. Пособие / А. П. Кругликов. Волгоград: ВСШ МВД СССР, 1986. 44 с.

45. Крюков В. Ф. Уголовное преследование и надзор за исполнением уголовно-процессуального законодательства в условиях реформирования системы прокуратуры Российской Федерации / В. Ф. Крюков. Курск: МУП «Курская городская типография», 2007. 212 с.

46. Кулагин Н. И. Структура и функции управления в системе предварительного следствия / Н. И. Кулагин. Волгоград: ВСШ МВД России, 1994. 76 с.

47. Кутафин О. Е. Компетенция местных Советов / О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет. М.: Юрид. лит., 1986. 223 с.

48. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления / Б. М. Лазарев. М.: Юрид. лит., 1972. 280 с.

49. Лазарева В. А. Прокурор в уголовном процессе: Учеб. Пособие / В. А. Лазарева. Самара: Изд-во «Самарский университет», 2008. 76 с.

50. Ларин А. М. Расследование по уголовному делу: процессуальные функции / А. М. Ларин. М.: Юрид. лит., 1986. 160 с.

51. Лебедев В. М. Судебная защита свободы и личной неприкосновенности граждан на предварительном следствии: Учеб. пособие / В. М. Лебедев. М.: Городец, 2001. 160 с.

52. Леконцев Ю. А. Досудебная подготовка материалов в протокольной форме: Практическое пособие / Ю. А. Леконцев, Н. А. Власова, В. Л. Зуев. М.: ВНИИ МВД ССР, 1991. 64 с.

53. Лонь С. Л. Протокольное производство в уголовном процессе (исследование по материалам Западной Сибири) / С. Л. Лонь. Томск: Изд. Томского университета, 1996. 238 с.

54. Луковников Г. Д. Органы дознания в уголовном судопроизводстве России: монография / Г. Д. Луковников. Ижевск: ИФНА МВД России, 2008. 178 с.

55. Мартынчик Е. Г. Охрана прав и законных интересов личности в уголовном судопроизводстве / Е. Г. Мартынчик, В. П. Радьков, В. Е. Юрченко. Кишинев: Штиинца, 1982. 188 с.

56. Морщакова Т. Г. Оценка качества судебного разбирательства (по уголовным делам) / Т. Г. Морщакова, И. Л. Петрухин. М., 1987. 239 с.

57. Мотовиловкер Я. О. О принципах объективной истины, презумпции невиновности и состязательности процесса / Я. О. Мотовиловкер. Ярославль, 1978. 96 с.

58. Мотовиловкер Я. О. Основные уголовно-процессуальные функции / Я. О. Мотовиловкер. Ярославль, 1976. 94 с.

59. Муратова Н. Г. Система судебного контроля в уголовном судопроизводстве: вопросы теории, законодательного регулирования и практики / Н. Г. Муратова. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2004. 346 с.

60. Настольная книга прокурора. Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, издательство «Эсклит», 2003. 848 с.

61. Николаева Л. А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении / Л. А. Николаева. Л.: Изд-во ЛГУ, 1978. 79 с.

62. Новиков С. Г. Прокурорская система в СССР / С. Г. Новиков. М.: Юрид. литература, 1977. 168 с.

63. Ольков С. Г. Уголовно-процессуальные правонарушения / С. Г. Ольков. Тюмень, 1996. 268 с.

64. Орлова А. А. Органы предварительного расследования (виды, структура, компетенция). Лекция / А. А. Орлова. М.: МВШМ МВД России, 1994. 20 с.

65. Павлухин Л. В. Развитие института дознания по делам, предварительное следствие по которым не обязательно / Л. В. Павлухин. М., 1970.

66. Павлухин Л. В. Расследование в форме дознания Л. В Павлухин. Томск, 1979. 70 с.

67. Погорелко В. Ф. Местные Советы в механизме осуществления функций Советского общенародного государства / В. Ф. Погорелко. Киев, 1986. 232 с.

68. Полянский Н. Н. Очерк развития советской науки уголовного процесса / Н. Н. Полянский. М.: АН СССР, 1960. 213 с.

69. Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» / под ред. О. А. Галустьяна, А .В. Ендольцевой, Н. Х. Сафиуллина. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. 415 с.

70. Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела: Научно-методическое пособие / Под ред. Короткова А. П. и Токаревой М. Е. М.: «Юрлитинформ», 2002. 184 с.

71. Прокурорский надзор в суде первой инстанции по уголовным делам / Под общ. ред. П. И. Кудрявцева. М.: Юрид. лит., 1978. 152 с.

72. Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия: Учеб. / Под ред. А. Ф. Смирнова. М.: Ин-т повышения квалификации руковод. Кадров Генеральной прокуратуры РФ, 2006. 320 с.

73. Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. О. А. Галустьяна. М., 2004. 399 с.

74. Рахунов Р. Д. Участники уголовно-процессуальной деятельности по советскому праву / Р. Д. Рахунов. М., 1961. 278 с.

75. Рыжаков А. П. Предварительное расследование: учебное пособие / А. П. Рыжаков. М., 1996. 320 с.

76. Рябов В. Н. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции: Монография / В. Н. Рябов. Хабаровск, 2001. 168 с.

77. Савицкий В. М. Государственное обвинение в суде / В. М. Савицкий. М.: Наука, 1971. 343 с.

78. Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве / В. М. Савицкий. М., 1975. 384 с.

79. Савицкий В. М. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и предварительного следствия / В. М. Савицкий. М.: Гос. юр. лит., 1959. 262 с.

80. Соловьев А. Б. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России / А. Б. Соловьев [и др.]. М., Кемерово, 1997. 162 с.

81. Соловьев А. Б. Прокурор в досудебных стадиях уголовного процесса России / А. Б. Соловьев, М. Е. Токарева, Н. В. Буланова. М.: Юрлитинформ, 2006. 176 с.

82. Солодилов А. В. Судебный контроль в системе уголовного процесса России. Томск: Изд-во Томского ун-та систем управления и радиоэлектроники, 2000. 297 с.

83. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2008 год: информ. аналитич. доклад: [в 2 ч.] / И. Э. Звечаровский [и др.]. М., 2009. Ч. II. 140 с.

84. Стремовский В. А. Участники предварительного следствия / В. А. Стремовский. Ростов н/Д: Изд-во Ростов. ун-та, 1966. 259 с.

85. Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса : в 2 т. / М. С. Строгович. М.: Наука, 1968. Т. 1. 470 с.

86. Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса : в 2 т. / М. С. Строгович. М.: Наука, 1970. Т. 2. 516 с.

87. Строгович М. С. Обвинение и обвиняемый на предварительном следствии и на суде / М. С. Строгович. М.: Советское законодательство, 1934. 48 с.

88. Строгович М. С. Уголовное преследование в советском уголовном процессе / М. С. Строгович. М., 1951. 192 с.

89. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления / М. С. Студеникина. М., 1974. 160 с.

90. Таджиев Х. С. Прокурорский надзор и ведомственный контроль за расследованием преступлений / Х. С. Таджиев. Ташкент. 1985. 183 с.

91. Теория оперативно-розыскной деятельности: Учебник / Под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, Г. К. Синилова. М,: ИНФРА-М, 2006. Х, 832 с.

92. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник / Под ред. В. Д. Малкова. М.: Академия МВД СССР, 1990. 324 с.

93. Трубин Н. С. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания / Н. С. Трубин. М., 1982. 132 с.

94. Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка / Г. А. Туманов. М., 1972. 232 с.

95. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. П. А. Лупинская. М.: Юрист, 2003. 797 с.

96. Уголовно-процессуальное право РФ: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. П. А. Лупинской. М.: Юрист, 2000. 696 с.

97. Уголовный процесс. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов / Под ред. К.Ф. Гуценко. М.: Зерцало, 2005. 736 с.

98. Уголовный процесс: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов / Под ред. К. Ф. Гуценко. Изд. 4, переработанное и дополненное. М.: ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 2000. 587 с.

99. Фаткуллин Ф. Н. Обвинение и защита по уголовным делам / Ф. Н. Фаткуллин, З. З. Зинатуллин, Я. С. Аврах. Казань, 1976. 166 с.

100. Химичева Г. П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования уголовно-процессуальной деятельности: Монография / Г. П. Химичева. М.: Экзамен, 2003. 352 с.

101. Химичева О. В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: Монография / О. В. Химичева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. 287 с.

102. Цукрук М. В. Возникновение, становление и развитие дознания в уголовном судопроизводстве: Учебное пособие / М. В. Цукрук. Иркутск: БГУЭП, 2004. 81 с.

103. Чекалин К. С. Контроль в деятельности советской милиции: Уч. Пособие / К. С. Чекалин. М., 1976. 84 с.

104. Чельцов М. А. Советский уголовный процесс / М. А. Чельцов. М., 1951. 624 с.

105. Чельцов-Бебутов М. А. Курс уголовно-процессуального права. Очерки по истории суда и уголовного процесса в рабовладельческих, феодальных и буржуазных государствах / М. А. Чельцов-Бебутов. СПб.: Равена, Альфа, 1995. 846 с.

106. Чистякова В. С. Полномочия следователя в советском уголовном процессе: Лекция / В. С. Чистякова. М.: ВЮЗИ, 1974. 32 с.

107. Чувилев А. А. Оперативно-розыскное право: Метод. пособие / А. А. Чувилев. М. 1999. 29 с.

108. Чувилев А. А. Прокурорский надзор за исполнением законов при задержании подозреваемых / А. А. Чувилев. М.,1999. 36 с.

109. Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР / Е. В. Шорина. М., 1981. 301 с.

110. Шпилев В. Н. Участники уголовного процесса / В. Н. Шпилев. Минск, 1970. 176 с.

111. Элькинд П. С. Сущность советского уголовно-процессуального права / П. С. Элькинд. Л., 1963. 172 с.

112. Элькинд П. С. Цели и средства их достижения в советском уголовно-процессуальном праве / П. С. Элькинд. Л., 1976. 143 с.

113. Юркевич Н. А. Реализация правообеспечительной функции в стадии предания обвиняемого суду / Н. А. Юркевич. Томск, 1991. 143 с.

114. Якимович Ю. К. Избранные статьи / Ю. К. Якимович. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2006. 224 с.

115. Якубович Н. А. Протокольная форма в уголовном судопроизводстве. Методическое пособие / Н. А. Якубович, Т. А. Михайлова, Е. И. Конах. М.: ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 1989. 104 с.

116. Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: Учебник / В. Б. Ястребов. М.: Городециздат, 2001. 400 с.

3. Диссертации и авторефераты

1. Асриев Б. В. Начальник следственного отдела в советском уголовном процессе: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / Б. В. Асриев. М., 1973. 185 с.

2. Бабин К. А. Уголовное преследование как функция прокурора в уголовном процессе: автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / К. А. Бабин. Н. Новгород, 2008. 34 с.

3. Белавин А. А. Процессуальные и организационные аспекты правового положения органов предварительного расследования России: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / А. А. Белавин ; Сиб. юрид. ин-т. Красноярск, 2003. 204 с.

4. Болотов М. Ю. Дознание по делам, отнесенным к подследственности пограничных органов федеральной службы безопасности Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук : 20.00.03 / М. Ю. Болотов ; МПИ ФСБ России. М., 2004. 171 с.

5. Болтошев Е. Д. Функции прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса: автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / Е. Д. Болтошев. М., 2002. 24 с.

6. Веретенников Н. В. Обеспечение прокурором законности в стадии возбуждения уголовного дела: автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / Н. В. Веретенников. Ростов-на-Дону, 2009. 26 с.

7. Виноградова О. Б. Прекращение уголовного дела по нереабилитирующим основаниям: автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / О. В. Виноградова. М., 2003. 24 с.

8. Воронин С. Э. Проблемно-поисковые следственные ситуации и установление истины в уголовном судопроизводстве: дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.09 / С. Э. Воронин ; Алтайский гос. ун-т. Барнаул, 2001. 404 с.

9. Галузо В. Н. Судебный контроль за законностью и обоснованностью содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых на стадии предварительного расследования: автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / В. Н. Галузо. М., 1995. 21 с.

10. Дехтяр С. И. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания федеральной таможенной службы России: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / С. И. Дехтяр ; Рос. таможен. акад. М., 2005. 232 с.

11. Есина А. С. Процессуальная компетенция органов дознания системы МВД России: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / А. С. Есина ; Мос. акад. МВД России. М., 2001. 212 с.

12. Иванова Т. Ю. Участие прокурора в доказывании на предварительном следствии : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / Т. Ю. Иванова ; Самарский гос. ун-т. Самара, 1999. 215 с.

13. Исламова Э. Р. Процессуальные полномочия прокурора в стадии возбуждения уголовного дела: автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / Э. Р. Исламова. Иркутск, 2009. 26 с.

14. Калдышев А. Н. Деятельность пограничных органов Федеральной службы безопасности как органов дознания (уголовно-процессуальный аспект): Дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / А. Н. Калдышев ; ХПИ ФСБ России. Хабаровск, 2009. 210 с.

15. Кальницкий В. В. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей органов внутренних дел: автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / В. В. Кальницкий. М., 1982. 24 с.

16. Кан М. П. Процессуальные функции прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства : автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / М. П. Кан. Ташкент, 1988. 18 с.

17. Капинус К. В. Прокурорский надзор за исполнением законов при разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: автореф. дис. … канд. юрид. Наук : 12.00.09 / К. В. Капинус. М., 2004. 20 с.

18. Колоколов Н. А. Судебный контроль в стадии предварительного расследования преступлений: важная функция судебной власти (проблемы осуществления в условиях правовой реформы): автореф. дис... канд. юрид. наук : 12.00.09 / Н. А. Колоколов. М., 1998. 23 с.

19. Конярова Ж. К. Дискреционные полномочия прокурора и проблемы их реализации на досудебных стадиях уголовного процесса: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09 / Ж. К. Конярова ; Ур. гос. юрид. акад. Екатеринбург, 2008. 215 с.

20. Кулагин Н. И. Управление следственными аппаратами внутренних дел (функционально-структурный анализ) : дисс. …докт. юрид. наук. / Н. И. Кулагин. Волгоград, 1989. 605 с.

21. Курбанов Р. Д. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производст­ве по уголовным делам о незаконной добыче водных животных и расте­ний (по материалам деятельности органов прокуратуры Республики Дагестан) : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.11 / Р. Д. Курбанов ; Науч.-исслед. ин-т проблем укрепления законности и правопорядка при Генер. прокуратуре РФ. М., 2002. 171 с.

22. Лазарева В. А. Судебная защита в уголовном процессе РФ: проблемы теории и практики: автореф. дис. … докт. юрид. наук : 12.00.09 / В. А. Лазарева. М., 2000. 41 с.

23. Лемента П. В. Ведомственный процессуальный контроль за предварительным следствием в органах внутренних дел : дис. ... канд. юрид. наук : / П. В. Лемента. Волгоград, 1999. 231 с.

24. Лопаткина Н. А. Институт судебного контроля на досудебных стадиях уголовного процесса России: автореф. дис... канд. юрид. наук : 12.00.09 / Н. А. Лопаткина. Краснодар, 2002. 22 с.

25. Лукин В. М. Уголовно-процессуальная деятельность органов дознания: автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / В. М. Лукин. СПб., 2004. 24 с.

26. Матвиенко И. В. Меры уголовно-процессуального принуждения, ограничивающие право на неприкосновенность жилища, при расследовании преступлений: автореф. дис... канд. юрид. наук : 12.00.09 / И. В. Матвиенко. М., 2000. 26 с.

27. Меглицкий Г. Н. Совершенствование системы контроля в следственном аппарате органов внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук : / Г. Н. Меглицкий. М., 1984. 230 с.

28. Михайлов В. А. Прокурорский надзор за прекращением уголовного дела на предварительном следствии в советском уголовном процессе: автореф. дис… канд. юрид. наук : / В. А. Михайлов. Воронеж, 1968.

29. Нажимов В. П. Суд как орган правосудия по уголовным делам в СССР: автореф. дис. … докт. юрид. наук : 12.00.09 / В. П. Нажимов. Л., 1971. 21 с.

30. Побережный В. В. Гарантии независимости суда при отправлении правосудия по уголовным делам: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09 / В. В. Побережный. М., 1993. 182 с.

31. Попов И. А. Законность и обоснованность прекращения уголовных дел в стадии предварительного расследования: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / И. А. Попов ; М., 1992. 249 с.

32. Рябкова О. В. Судебный контроль на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования: автореф. дис... канд. юрид. наук : 12.00.09 / О. В. Рябкова. Екатеринбург, 2003. 23 с.

33. Седова Г. И. Процессуальные и криминалистические проблемы деятельности органов дознания : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / Г. И. Седова ; Саратовский юрид. ин-т. Саратов, 2000. 184 с.

34. Сергеев А. Б. Процессуальные проблемы досудебного производства по уголовным делам в чрезвычайных ситуациях: дис. … д-ра. юрид. наук : 12.00.09 / А. Б. Сергеев ; Челяб. юрид. ин-т МВД России. Челябинск. 2003. 363 с.

35. Табаков С. А. Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью следователей и дознавателей органов внутренних дел: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / С. А. Табаков ; Ом. акад. МВД РФ. Омск, 2009. 225 с.

36. Таричко И. Ю. Функция судебного контроля в российском уголовном процессе: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / И. Ю. Таричко ; Омская акад. МВД России. Омск, 2004. 226 с.

37. Турилов Г. Г. Прокурор как субъект доказывания в российском уголовном процессе: автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.09 / Г. Г. Турилов. Ижевск, 2002. 23 с.

38. Тушев А. А. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации: система функций и полномочий : дис. … д-ра юрид. наук : 12.00.09 / А. А. Тушев ; Кубанский гос. ун-т. Краснодар, 2006. 384 с.

39. Устимов Н. А. Судебный контроль на стадии предварительного расследования: автореф. дис... канд. юрид. наук : 12.00.09 / Н. А. Устимов. Саранск, 1999. 26 с.

40. Федоров И. Г. Применение в досудебных стадиях уголовного процесса конституционных норм, допускающих ограничения прав и свобод человека и гражданина: автореф. дис... канд. юрид. наук : 12.00.09 / И. Г. Федоров. М., 1998. 23 с.

41. Халиулин А. Г. Уголовное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации (проблемы осуществления в условиях правовой реформы): дисс. …докт. юрид. наук : 12.00.09, 12.00.11 / А. Г. Халиулин ; НИИ проблем укрепления законности и правопорядка. М., 1997. 261 с.

42. Химичева Г. П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования уголовно-процессуальной деятельности: дис. … докт. юрид. наук : 12.00.09 / Г. П. Химичева ; Моск. ун-т МВД России. М., 2003. 399 с.

43. Черняков М. М. Вопросы теории и практики процессуального контроля в досудебном производстве: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.09 / М. М. Черняков ; Сиб. юрид. ин-т МВД России. Красноярск, 2004. 180 с.

44. Яблоков В. А. Реализация судебной власти на досудебных стадиях уголовного процесса России: автореф. дис... канд. юрид. наук : 12.00.09 / В. А. Яблоков. Самара, 2001. 19 с.

4. Статьи

1. Александров А. С., Круглов И. В. Правовое положение начальника подразделения дознания в уголовном судопроизводстве // Российский следователь. 2007. № 17. С. 5-6.

2. Балакшин В. Возбуждение уголовного дела прокурором // Законность. 2008. № 8. С. 22-25.

3. Баранец В. Бороться с дедовщиной в армии будет военная полиция // URL: http://www.kp.ru/daily/24391/569914. Дата обращения 16.06.2010 г.

4. Бобырев В. Обеспечение законности при расследовании / В. Бобырев, С. Ефимичев, П. Ефимичев // Законность. 2007. № 12. С. 28-31.

5. Божьев В. Актуальные проблемы производства по делу на рубеже двух главных стадий уголовного процесса // Законность. 2008. № 9. С. 8-13.

6. Божьев В. П. Состязательность на предварительном следствии // Рос. юстиция. 2004. № 1. С. 3-6.

7. Винокуров А. Ю. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат. 2008. № 4. С. 13-16.

8. Вицин С. От формирования судебной системы к ее реформированию // Российская юстиция. 2001. № 4. С. 2-4.

9. Гаврилов Ю. Коп и 300 сержантов // Российская газета. 2009. № 5053 (229) от 2 дек. 2009 г.

10. Гирько С. И. О современных проблемах процессуальной регламентации дознания / С. И. Гирько, Н. Н. Скударева // Журнал российского права. 2004. № 7. С. 76-84.

11. Григорьев В. Н. Процессуальная регламентация предварительного расследования в результате реформы 2007 г. / В. Н. Григорьев, А. В. Победкин, В. Н. Калинин // Государство и право. 2008. № 6. С. 48-58.

12. Гущин В. З. Правозащитные функции проку­ратуры в постсоциалистическом государстве / В. З. Гущин, А. В. Чурилов // Государство и право. 1998. № 5. С. 59-67.

13. Давлетов А. Проблема состязательности решена в УПК РФ неудачно // Российская юстиция. 2003. № 8. С. 16-18.

14. Даев В. Г. Процессуальные функции и принцип состязательности в уголовном судопроизводстве // Правоведение. 1974. №1. С. 66-72.

15. Демидов И. Оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс // Законность, 1993. № 8. С. 33-36.

16. Есина А. С. Некоторые проблемы, возникающие при исполнении отдельных поручений следователя // Проблемы предварительного следствия и дознания: сборник научных трудов / МВД РФ, Гос. Учреждение «ВНИИ»; [ред. кол.: Цоколова О. И. (отв.ред.) и др.]. М., 2003. С. 79-86.

17. Ефимичев С. П. Принцип состязательности и его реализация в уголовном судопроизводстве / С. П. Ефимичев, П. С. Ефимичев // Российский следователь. 2005. № 1. С. 5-10.

18. Загидулин Р. А. Военная полиция – необходимый элемент нового облика военной организации государства (к вопросу установления правосубъектности военной полиции) / Р. А. Загидулин, А. В. Кудашкин // Право в Вооруженных Силах. 2009. № 12. С. 17-20.

19. Зинатуллин Т. З. Осуществление правосудия – функция российского уголовного процесса // Российский судья. 2001. № 6. С. 12-13.

20. Иванов В. Военная полиция 20 лет искала казармы // URL: http://www.ng.ru/nvo/2009-11-11/2_police.html. Дата обращения 16.06.2010 г.

21. Калугин А. Г. Сущность и формы процессуального контроля в деятельности органов предварительного расследования // Актуальные проблемы раскрытия и расследования преступлений. Красноярск, 2000. С. 3-4.

22. Козлов А. Ф. Компетенция прокуратуры СССР // Компетенция прокуратуры СССР: Межвузовский сборник науч. трудов. Свердловск: Изд-во Свердл. ун-та, 1985. С. 4-5.

23. Корешникова Н. Р. К вопросу о понятии и сущности правовых средств прокурора // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2009. № 4 (10). С. 88-92.

24. Королев Г. Единство и дифференциация функции уголовного преследования // Законность. 2007. № 9. С. 5-7.

25. Кравчук А. Р. Вопросы совершенствования дознания сквозь призму следствия / А. Р. Кравчук, Л. А. Кравчук, И. А. Ретюнских // Следователь. 2004. № 12. С. 11-14.

26. Кругликов А. Роль прокурора в уголовном судопроизводстве // Законность. 2008. № 8. С. 25-29.

27. Лотыш Т. А. Проблемы гарантий принципа состязательности в уголовном судопроизводстве // Государство и право. 2002. № 6. С. 104-109.

28. Малышева О. А. К вопросу об уголовно-процессуальном статусе дознания // Российский судья. 2004. № 5. С. 25-28.

29. Малько А. В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 66-67.

30. Мичурина О. В. О перспективах совершенствования института дознания // Адвокатская практика. 2008. № 2. С. 25-27.

31. Нажимов В. П. Об уголовно-процессуальных функциях // Правоведение. 1973. №5. С. 74-76.

32. Овсянникова Н. В. Понятие, содержание и основные задачи контроля в следственном аппарате / Н. В. Овсянникова, П. Л. Громов // Следователь. 2001. № 6(44). С. 51.

33. Паничева А. Не оставляйте следователя безнадзорным / А. Паничева [и др.] // Законность. 2008. № 5. С. 7-10.

34. Петрухин И. Л. Прокурорский надзор и судебный контроль за следствием // Российская юстиция. 1998. № 9. С. 12-14.

35. Петуховский А. А. Юридическая сущность и виды дознания // В сб.: Уголовно-процессуальные основы деятельности ОВД. М., 1988. С. 38-39.

36. Рыжаков А. П. Орган дознания: понятие и проблемы // Юридический мир. 2002. № 1. С. 39-43.

37. Рябинина Т. К. И вновь к вопросу о правовом статусе прокурора в уголовном судопроизводстве // Уголовное судопроизводство. 2008. № 1. С. 41-45.

38. Савельева Т. А. Конституционные основы судебной власти // Реализация Конституции Российской Федерации. Саратов, 1994. С. 85-86.

39. Селезнев М. Ведомственный процессуальный контроль и прокурорский надзор на предварительном следствии // Законность. 1999. № 1. С. 13-15.

40. Соловьев А. Б. О функциях прокуратуры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. // Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры). Материалы научно-практической конференции. М., 1997.

41. Соловьев А. Б. Соотношение надзора и ведомственного контроля при расследовании преступлений органами внутренних дел // Проблемы повышения эффективности прокурорского надзора за законностью расследования преступлений. М., 1992. С. 23-26.

42. Статкус В. Ф., Чувилев А. А. Прокурорский надзор и ведомственный контроль на предварительном следствии // Советское государство и право. 1975. № 3. С. 73-74.

43. Строгович М. С. Прокурор – государственный обвинитель // Сов. прокуратура на страже законности. Саратов, 1973. С. 21.

44. Супрун С. В. Дознание – сокращенное следствие? // Российский юридический журнал. 2010. № 5. С. 138-142.

45. Халиулин А. Судебный контроль и прокурорский надзор за законностью расследования: границы и возможности // Уголовное право. 2000. № 1. С. 69-73.

46. Чувилев А. А. Соотношение оперативно-розыскного и уголовно-процессуального права // Право. 1997. № 1. С. 26-29.

47. Чувилев А. А. Процессуальный контроль начальника следственного отдела / А. А. Чувилев, В. Ф. Кальницкий // Сов. государство и право. 1983. № 4. С. 71-72.

48. Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 79-85.

49. Шимановский В. В. К вопросу о процессуальной функции следователя в советском уголовном процессе // Изв. вузов. Правоведение. 1965. № 2. С. 175-178.

50. Элькинд П. С. К вопросу о функции обвинения в советском уголовном процессе // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Саратов, 1974. С. 3-13.

51. Якубович Н. А. Процессуальные функции следователя // Проблемы предварительного следствия в уголовном судопроизводстве. М., 1980. С. 23-31.

5. Словари и справочники

1. Александрова З. Е. Словарь синонимов русского языка: Практический справочник: Ок. 11000 синоним. рядов / З. Е. Александрова. – 13-е изд., стереотип. М.: Рус. Яз. – Медиа, 2005.

2. Большой Российский энциклопедический словарь. М.: Большая Российская Энциклопедия, 2005. 1888 с.

3. Даль В. И. Толковый словарь русского языка. Современная версия / В. И. Даль. М.: Изд-во Эксмо, 2004. 736 с.

4. Ефремова Т. Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. 2-е изд. стереотип. М.: Рус. яз., 2001. Т. 2: П-Я. 1088 с.

5. Малов А. А. Состояние законности на досудебной стадии уголовного судопроизводства и практика осуществления прокурорского надзора за органами предварительного следствия в Российской Федерации в 2008 году / А. А. Малов [и др.]. М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 2009. 40 с.

6. О практике прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве в 2008 году: информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 36-20-2009 от 9 апр. 2009 г. Документ официально опубликован не был.

7. О состоянии законности и практики прокурорского надзора за производством дознания в органах внутренних дел в 2008 году: информационное письмо Ген. прокуратуры Рос. Федерации от 3 апр. 2009 г. № 69-14-2009. Документ официально опубликован не был.

8. О состоянии прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия: информационное письмо Ген. прокуратуры Рос. Федерации от 10 марта 2009 г. № 36-20-2009. Документ официально опубликован не был.

9. Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2008 году // Российская юстиция. 2009. № 7. С. 54-64.

10. Ожегов С. И. Словарь русского языка: Ок. 53000 слов / С. И. Ожегов; Под общ. ред. проф. Л. И. Скворцова. – 24-е изд., испр. М.: Издательский дом «Оникс 21 век»: Издательство «Мир и образование», 2003. 1200 с.

11. Савицкий В. М. Уголовный процесс: словарь-справочник / В. М. Савицкий, А. М. Ларин. М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 1999. 271 с.

12. Словарь иностранных слов / отв. редакторы В. В. Бурцева, Н. М. Семенова. М.: Рус. яз. – Медиа, 2003. 820 с.

13. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2008 год: информ. аналитич. доклад: [в 2 ч.] / под общ. ред. И. Э. Звечаровского. М., 2009. Ч. II. 140 с.

14. Состояние и тенденции преступности в Российской Федерации: Криминологический и уголовно-правовой справочник / НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генер. прокуратуре РФ; ВНИИ МВД России; Департамент уголовного розыска МВД России; под общ. ред. А. Я. Сухарева, С. И. Гирько. М.: Экзамен, 2007.

15. Статистическая справка о работе судов общей юрисдикции за 2008 год // Российская юстиция. 2009. № 3. С. 63-65.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1

Проект

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

«О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»

Статья 1. Внести в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Феде­рации (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 52, ст. 4921; 2002, № 22, ст. 2027; № 30, ст. 3020, 3029; № 44, ст. 4298; 2003, № 27, ст. 2700, 2706; № 50, ст. 4847; 2004, № 27, ст. 2711; 2005, № 1, ст. 13; 2006, № 28, ст. 2975, 2976; № 31, ст. 3452; 2007, № 1, ст. 46; № 24, ст. 2830, 2833; № 49, ст. 6033; № 50, ст. 6248; 2009, № 11, ст. 1267; № 44, ст. 5170; 2010, № 1, ст. 4; № 15, ст. 1756) следующие изменения и дополнения:

1. В статье 15 часть 2 изложить в следующей редакции:

«Функции уголовного преследования, защиты и разрешения уголовного дела отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или одно и то же должностное лицо».

1. Пункт 3 части 2 статьи 37 изложить в следующей редакции:

«требовать от органов дознания и следственных органов безусловного устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия посредством внесения представления об устранении нарушений закона».

3. Часть 2 статьи 37 дополнить пунктом 3.1 следующего содержания:

«исходя из характера нарушения закона должностным лицом органа дознания или следственного органа, выносить мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении».

4. Часть 2 статьи 37 дополнить пунктом 3.2 следующего содержания:

«в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях со стороны руководителя следственного органа, следователя, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя направлять в письменной форме соответствующим должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона».

1. В статье 37 часть 2 пункт 5 после слов: «Давать согласие» дополнить «следователю,» далее по тексту.

2. В статье 37 часть 2 пункт 6 после слов: «а также незаконные или необоснованные постановления» дополнить «руководителя следственного органа, следователя и» далее по тексту.

3. В статье 37 пункт 16 части 2 считать пунктом 17.

4. В статье 37 часть 2 дополнить пунктом 16 следующего содержания:

«В случаях установленных настоящим Кодексом возбуждать уголовное дело и поручать его расследование дознавателю либо следователю».

1. В части 2 статьи 37 пункты 4, 9, 11, 13, 15 исключить.

2. В статье 39 часть 4 изложить в следующей редакции:

«Руководитель следственного органа в срок не позднее 5 суток принимает меры к исполнению требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, и сообщает прокурору об устранении допущенных нарушений».

11. В статье 40 пункт 3 части 1 изложить в следующей редакции:

«специализированные подразделения военной полиции».

12. В статье 40.1 часть 1 дополнить пунктом 5 следующего содержания:

«разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы».

13. В статье 40.1 часть 1 дополнить пунктом 6 следующего содержания:

«утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу».

14. В статье 40.1 часть 1 дополнить пунктом 7 следующего содержания:

«отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований настоящего Кодекса».

15. В статье 40.1 часть 1 дополнить пунктом 8 следующего содержания:

«возвращать уголовное дело дознавателю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования».

16. В статье 40.1 часть 1 дополнить пунктом 9 следующего содержания:

«продлевать срок предварительного расследования».

1. В статье 146 часть 1 изложить в следующей редакции:

«При наличии повода и основания, предусмотренных статьей 140 настоящего Кодекса, орган дознания, дознаватель, руководитель следственного органа, следователь, а также прокурор в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, возбуждают уголовное дело, о чем выносится соответствующее постановление».

1. В статье 148 часть 6 изложить в следующей редакции:

«Признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его, возбуждает уголовное дело и поручает его расследование дознавателю либо следователю, либо направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения. Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа. Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, соответствующий руководитель следственного органа отменяет его и возбуждает уголовное дело либо направляет материалы для дополнительной проверки со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения».

19. В статье 151 пункт 3 части 3 после слов «частью первой статьи 323» дополнить словами «частью третьей статьи 327 (в части, касающейся использования заведомо подложного документа, выявленного пограничными органами федеральной службы безопасности)».

20. В статье 152 часть 2 изложить в следующей редакции:

«Предварительное расследование производится по месту совершения деяния, содержащего признаки преступления, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. В случае необходимости производства следственных или розыскных действий в другом месте следователь, а также дознаватель вправе произвести их лично либо поручить производство этих действий соответственно следователю или органу дознания, который обязан выполнить поручение в срок не позднее 10 суток. Поручение дознавателя о производстве следственных или иных процессуальных действий утверждается начальником органа дознания».

21. В статье 223 в части 3 слово «прокурором» заменить словами «начальником органа либо подразделения дознания».

22. В статье 223 в части 3.1 слово «прокурора» исключить.

23. В статье 223 в части 4 слова «прокурорами района, города, приравненным к ним военным прокурором и их заместителями» заменить словами «начальником органа либо подразделения дознания».

24. В статье 223 часть 5 изложить в следующей редакции:

«В исключительных случаях, связанных с исполнением запроса о правовой помощи, направленного в порядке, предусмотренном статьей 453 настоящего Кодекса, срок дознания может быть продлен начальником органа либо подразделения дознания с согласия прокурора субъекта Российской Федерации и приравненного к нему военного прокурора до 12 месяцев».

1. Статью 225 дополнить частью 1.1 следующего содержания:

«Копия обвинительного акта немедленно направляется прокурору».

Статья 2. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Москва, Кремль Президент

__ _______20__ года Российской Федерации

№ ____ -ФЗ Д. Медведев

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Приложение 2

Оценка состояния регистрируемой преступности

Диаграмма 1

Динамика количества зарегистрированных преступлений за 2003-2011 гг.

Диаграмма 2

Динамика количества выявленных лиц, совершивших преступления

за 2002-2009 гг.

Приложение 3

Состояние законности в досудебном производстве по уголовным делам и надзор прокурора за деятельностью органов дознания

Диаграмма 1

Динамика выявленных прокурорами нарушений закона в деятельности органов дознания и предварительного следствия

Диаграмма 2

Динамика нарушений закона в деятельности органов дознания, выявленных прокурорами при разрешении поступивших к ним жалоб в порядке ст.124 УПК

Диаграмма 3

Динамика выявленных прокурорами нарушений закона при приеме,

регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях

Диаграмма 4

Динамика отмененных прокурорами незаконных и необоснованных

постановлений органов дознания об отказе в возбуждении уголовных дел

Диаграмма 5

Динамика незаконно задержанных лиц, освобожденных прокурорами из ИВС

Диаграмма 6

Динамика уголовных дел, по которым прокурорами даны письменные указания органам дознания

Диаграмма 7

Структура указаний прокурора органам дознания

(по результатам исследования)

Диаграмма 8

Динамика уголовных дел, возвращенных прокурором для производства

дополнительного дознания

Диаграмма 9

Динамика отмененных прокурорами постановлений о прекращении уголовного дела, уголовного преследования, вынесенных органами дознания

Диаграмма 10

Динамика уголовных дел с обвинительным актом, возвращенных судом

прокурору в порядке ст. 237 УПК

Приложение 4

СВОДНАЯ АНКЕТА

по результатам анкетирования практических работников

№ п/п	Вопрос	Ответ
Категории респондентов
Категория 1	Категория 2	Итого
Кол-во	%	Кол-во	%	Кол-во	%
60	16,4	306	83,6	366	100
1	Ваш возраст:
до 25 лет	–	–	104	34	104	28
до 30 лет	28	46	147	48	175	48
до 35 лет	17	28	31	10	48	14
до 50 лет	10	17	24	8	34	9
свыше 50 лет	5	9	–	–	5	1
2	Ваше образование:
юридическое	58	97,3	266	87	324	88,5
иное	2	2,7	40	13	42	11,5
3	Стаж работы в должности:
до 1 года	4	7	18	6	22	6
до 3 лет	11	19	98	32	109	29,8
до 5 лет	12	21	169	55	181	49,4
до 10 лет	13	22	12	4	25	6,9
свыше 10 лет	20	31	9	3	29	7,9
4	Как Вы полагаете, какие функции выполняет прокурор в досудебном производстве по уголовным делам?
уголовное преследование и надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования	13	21,4	212	69,4	225	61,5
только надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования	12	21,1	10	3,3	22	6
иные функции наряду с вышеперечисленными	35	57,5	84	27,3	119	32,5
5	Как Вы считаете, осуществляет ли прокурор процессуальное руководство расследованием:
да	20	34	223	73	243	66,4
№ п/п	Вопрос	Ответ
Категории респондентов*
Категория 1	Категория 2	Итого
Кол-во	%	Кол-во	%	Кол-во	%
60	16,4	306	83,6	366	100
	нет	34	57	70	23	104	28,4
затрудняюсь ответить	6	9	13	4	19	5,2
6	Как Вы считаете, в каком соотношении находятся понятия «уголовное преследование и «обвинение»?
тождественные понятия	5	8,3	55	18	60	16,3
«обвинение» по содержанию шире «уголовного преследования»	2	3,3	4	1,4	6	1,6
эти понятия нельзя сравнивать	6	9,9	23	7,4	29	7,9
эти понятия соотносятся как общее и частное	47	78,5	224	73,2	271	74
7	Согласны ли Вы с таким пониманием правообеспечительной функции: это направление уголовно-процессуальной деятельности, состоящее в обеспечении надлежащего поведения всех участников процесса, ограждении, защите и восстановлении интересов судопроизводства, прав и законных интересов лиц, в нем участвующих, и создании тем самым условий для достижения задач уголовного процесса по раскрытию преступлений, изобличению и наказанию виновных, а также недопущению осуждения невиновных?
да	32	53,4	202	66,1	234	63,9
нет	10	17,4	27	8,8	37	10,1
затрудняюсь ответить	18	29,2	77	25,1	95	26
8	Укажите место правообеспечительной функции в системе функций прокурора:
самостоятельная функция	29	48,3	135	44,1	164	44,8
входит в содержание функции надзора	30	50	162	52,9	192	52,4
такой функции у прокурора нет	1	1,7	9	3	10	2,8
№ п/п	Вопрос	Ответ
Категории респондентов
Категория 1	Категория 2	Итого
Кол-во	%	Кол-во	%	Кол-во	%
60	16,4	306	83,6	366	100
9	Как Вы считаете, каким образом соотносятся друг с другом предмет процессуального контроля начальника органа (подразделения) дознания и предмет надзора прокурора?
прокурор и начальник органа (подразделения) дознания имеют собственные предметы контроля и надзора	29	49,7	162	53	191	52,2
предмет процессуального контроля начальника органа (подразделения) дознания поглощается предметом надзора прокурора	25	40,6	97	31,7	122	33,3
затрудняюсь ответить	6	9,7	47	15,3	53	14,5
10	Следует ли более четко разграничить предмет и пределы контроля и надзора субъектов контрольно-надзорной деятельности в досудебном производстве по уголовным делам?**
да	33	55,3	74	79,1	107	69,5
нет	20	33,6	5	5,8	25	16,2
затрудняюсь ответить	7	11,1	15	15,1	22	14,3
11	Как Вы считаете, «подменяет» ли собой надзирающий прокурор начальника подразделения дознания при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью дознавателя?
да	35	57,7	203	66,3	238	65
нет	14	22,9	54	17,6	68	18,6
затрудняюсь ответить	11	19,4	49	16,1	60	16,4
12	Как Вы считаете, имеет ли современное дознание существенные отличия от предварительного следствия по содержанию?
да, имеет (указать какие)	7	11,7	96	31,4	103	28,1
фактически ничем не отличается	48	80	199	65	247	67,5
№ п/п	Вопрос	Ответ
Категории респондентов
Категория 1	Категория 2	Итого
Кол-во	%	Кол-во	%	Кол-во	%
60	16,4	306	83,6	366	100
	затрудняюсь ответить	5	8,3	11	3,6	16	4,4
13	Какие средства, по Вашему мнению, должны использоваться при осуществлении дознания:
процессуальные и оперативно-розыскные	27	45	147	48	174	47,7
только процессуальные	33	55	159	52	192	52,3
14	Чем, по Вашему мнению, является производство неотложных следственных действий:
формой (видом) дознания	23	38,3	150	49,1	173	47,3
самостоятельным видом процессуальных действий	35	58,3	152	49,7	187	51,1
иное	2	3,4	4	1,2	6	1,6
15	Имеется ли, на Ваш взгляд, необходимость в более четкой регламентации системы органов дознания в действующем УПК РФ?
да	46	76,2	256	83,7	302	82,5
нет	11	6,6	38	12,4	49	13,4
затрудняюсь ответить	3	17,2	12	3,9	15	4,1
16	Имеется ли, на Ваш взгляд, необходимость в создании и наделении полномочиями по осуществлению дознания в вооруженных силах военной полиции?
да	30	50	203	66,5	233	63,7
нет	7	11,7	90	29,4	97	26,5
затрудняюсь ответить	23	38,3	13	4,1	36	9,8
17	Поддерживаете ли Вы предложение о наделении прокурора правом возбуждения уголовных дел?
да	37	61,7	119	38,9	156	42,6
нет	23	38,3	146	47,7	169	46,2
затрудняюсь ответить	–	–	41	13,4	41	11,2
18	Поддерживаете ли Вы предложение о наделении прокурора правом создавать группы дознавателей (по аналогии со следственной группой)?
№ п/п	Вопрос	Ответ
Категории респондентов
Категория 1	Категория 2	Итого
Кол-во	%	Кол-во	Кол-во	%	Кол-во
60	16,4	306	60	16,4	306
	да	40	66,4	118	38,6	158	43,2
нет	19	31,6	162	52,9	181	49,5
затрудняюсь ответить	1	2	26	8,5	27	7,3

 

Примечания:

* Категории респондентов: 1 – прокуроры и их заместители; 2 – дознаватели, начальники подразделений дознания.

** Вопрос задавался респондентам из числа прокуроров, их заместителей (60) и начальников подразделений дознания (94).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Приложение 5

АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА

по результатам изучения уголовных дел, материалов об отказе в возбуждении уголовных дел о преступлениях, отнесенных к компетенции органов дознания пограничных органов и органов внутренних дел, а также актов прокурорского реагирования

Исследование проводилось в Дальневосточном федеральном округе в период с 2005 года по 2011 год.

По различным анкетам изучены в общей сложности 170 уголовных дел, отнесенных к компетенции органов дознания пограничных органов ФСБ России, как прекращенных и приостановленных, так и рассмотренных судами; проанализировано более 300 материалов проверки заявлений и сообщений о преступлениях, по которым принято решение об отказе в возбуждении уго­ловных дел о преступлениях, отнесенных к компетенции органов дознания пограничных органов; изучено около 80 актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения в деятельности органов дознания пограничных органов.

В структуре изученных уголовных дел 71% (121 уголовных дел) составили дела о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 322 УК РФ, 14% (24) – дела о преступлениях, предусмотренных ч.ч. 1, 3 ст. 256 УК РФ, 10% (17) – дела о преступлениях, предусмотренных ч. 3 ст. 327 УК РФ, 3% (5) – дела о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 188 УК РФ, 2% (3) – дела о преступлениях, предусмотренных ст. 253 УК РФ.

Обобщение показало, что основными поводами для возбуждения уголовных дел явились: рапорт об обнаружении признаков преступления – 87%, сообщения, исходящие от различных юридических лиц или государственных органов – 11%, заявления и письма граждан – 2%.

Доследственная проверка заявлений и сообщений о преступлении проводилась по 74% от числа изученных уголовных дел.

Исследование показало, что решения о возбуждении уголовного дела принимались дознавателями в следующие сроки: в срок до 3-х суток – по 56% от общего числа дел; в срок от 3-х до 10-ти суток – по 39% уголовных дел; в срок свыше 10-ти суток – по 5% уголовных дел.

В ходе проверки заявлений и сообщений о преступлениях осуществлялись следующие проверочные действия: осмотр места происшествия – 48%, получение объяснений – 68%, истребование необходимых материалов – 23%.

Основными нарушениями при разрешении сообщений о преступлениях явились: неполнота проверок (77,7%), вынесение постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел при наличии оснований к их возбуждению (15,1%), нарушение сроков принятия решений, предусмотренных ст. 144 УПК РФ (9,6%), необоснованная передача сообщений по подследственности (2,4%).

Прокурорами было отменено 8 (4,9%) постановлений дознавателей о возбуждении уголовных дел по причине неполноты проверочных мероприятий, проведенных по материалам доследственных проверок.

В ходе исследования было проанализировано 305 материалов проверки заявлений и сообщений о преступлениях, по которым принято решение об отказе в возбуждении уго­ловных дел о преступлениях, отнесенных к компетенции органов дознания пограничных органов. Подавляющее большинство решений об отказе в возбуждении уголовного дела вынесено в связи с отсутствием в деянии состава преступления (90% от числа изученных). Наибольшее распространение такое основание отказа в возбуждении уголовных дел получило по делам о преступлениях, предусмотренных ч. 1 ст. 322 УК РФ (97% случаев), как правило, в отношении иностранных граждан.

Прокурорами было признано незаконными и отменено 40,3% постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Одними из основных причин незаконного отказа органами дознания в возбуждении уголовного дела является неполнота доследственной проверки (56,6%), а также неправильная оценка выявленных обстоятельств и фактов (17,9%), необоснованность выводов об отсутствии оснований к возбуждению уголовного дела (9,4%).

Каждое третье постановление прокурора об отмене постановления дознавателя (органа дознания) об отказе в возбуждении уголовного дела, из числа изученных нами, содержало в себе конкретные указания прокурора начальнику органа дознания. Характер этих указаний в основном сводился к проведению дополнительных проверочных действий с целью подтверждения (опровержения) тех или иных обстоятельств, отраженных в сообщениях о преступлениях.

Как показали результаты исследования, значительное количество нарушений допускается должностными лицами пограничных органов при оформлении протоколов задержания. Например, отсутствуют сведения о времени задержания, объяснения задержанных.

Основными уголовно-процессуальными нарушениями, совершенными органами дознания пограничных органов ФСБ России при задержании и обеспечении прав подозреваемого, явились: задержание до момента возбуждения уголовного дела (17% случаев из числа изученных уголовных дел, содержащих процессуальные ошибки при задержании и обеспечении прав подозреваемого); отсутствие основания для задержания (24%); превышение и неправильное исчисление сроков пребывания по стражей (9%); неуведомление заинтересованных лиц о проведенном задержании (13%), нарушение порядка производства задержания (31%); иные нарушения (6%).

Наиболее типичными ошибками при производстве органами дознания неотложных следственных действий, выявленными прокурорами явились: неправильный подбор понятых либо производство неотложного следственного действия вообще без понятых (24,3% случаев из числа изученных уголовных дел, содержащих процессуальные ошибки при производстве неотложных следственных действий), а также изъятие вещественных доказательств с грубыми нарушениями уголовно-процессуального закона (18,9%).

Как показали результаты исследования, 24% изученных уголовных дел содержали указания прокурора о направлении расследования уголовного дела, в то время как подобные указания начальника органа (подразделения) дознания содержали лишь 5% изученных дел. По уголовным делам прокурорами были даны следующие указания:

• о производстве отдельных следственных действий – 79,6%;

• об избрании меры пресечения – 6,4%;

• об уведомлении о подозрении – 4,7%;

• о квалификации преступления – 4,1%;

• об объеме обвинения – 3%;

• о направлении расследования – 2,2%.

Характер указаний прокурора, данных органам дознания:

• указывалось, какие следственные действия наиболее целесообразно провести в целях проверки имеющихся доказательств – 21,5%;

• конкретизировалась задача доказывания по делу – 15,5%;

• указания содержали анализ имеющихся в деле доказательств – 13%;

• указывалось на принятие конкретного процессуального решения – 11%;

• указания о производстве конкретного вида экспертизы – 10,5%;

• о привлечении лица, содержащегося под стражей, в качестве обвиняемого и предъявлении ему обвинения – 7,5%;

• указывалось на противоречивость имеющихся доказательств – 6,5%;

• указания о предъявлении нового обвинения – 5%;

• указывалось, какие именно доказательства нуждаются в проверке – 4,5%;

• указания о постановке перед экспертом конкретных вопросов – 3%;

• указания о сборе данных, характеризующих личность подозреваемого – 1%;

• выдвижение различных версий – 1%;

Указания прокурором были даны:

• при возвращении уголовного дела для производства дополнительного дознания после изучения обвинительного акта – 67%;

• после отмены постановления о прекращении дела – 19%;

• в ходе расследования – 14%.

Указания начальников подразделений дознания, содержащиеся в изученных уголовных делах, касались:

• производства отдельных следственных действий – 79,4%;

• квалификации преступления – 15,1%;

• объема обвинения – 2,3%

• уведомления о подозрении – 2,1%;

• направления уголовного дела – 1,1%.

Из изученных уголовных дел 31 дело (9,7%) было приостановлено: 21 – в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого; 4 – подозреваемый скрылся, либо место его нахождения неизвестно по иным причинам; 6 – в связи с отсутствием реальной возможности участия подозреваемого в уголовном деле. Прекращено производством 55 (17,2%) уголовных дел: в связи с истечением срока давности уголовного преследования – 3 уголовных дела; в связи с деятельным раскаянием – 37 уголовных дел; в связи с отсутствием события преступления – 5 уголовных дел; в связи с отсутствием в деянии состава преступления – 10 уголовных дел.

Надзирающими прокурорами было отменено 8 (25,8%) постановлений дознавателей о приостановлении уголовных дел, так как были выполнены не все следственные действия, производство которых возможно в отсутствии подозреваемого или обвиняемого.

Прокурорами в ходе осуществ­ления надзора решения по 13 (23,5%) уголовным делам признаны незакон­ными и отменены. Основными причинами отмены прокурорами постановлений дознавателей о прекращении уголовного дела явились:

• применение оснований, не предусмотренных законом – 17,3%;

• неправильное установление основания прекращения дела – 11,3%;

• неполное исследование обстоятельств, дающих основание для прекращения уголовного дела или без учета всех обстоятельств, которые должны быть приняты во внимание – 61,8%;

• применение нескольких несовместимых оснований прекращения уголовного дела – 7,9%;

• нарушение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства при установлении оснований прекращения уголовного дела – 1,7%.

Наиболее распространенными уголовно-процессуальными нарушениями, возникающими в деятельности органов дознания пограничных органов ФСБ России при привлечении лица в качестве обвиняемого, являются:

• в тексте обвинительного акта при формулировании обвинения дознаватели указывают не на все обстоятельства предмета доказывания, перечисленные в законе (44% случаев из числа изученных уголовных дел, содержащих процессуальные ошибки при привлечении лица в качестве обвиняемого);

• по уголовным делам, по которым к уголовной ответственности привлекается несколько лиц, формулировки обвинения зачастую не согласуются друг с другом (18%);

• нарушение срока составления обвинительного акта и предъявления обвинения в случаях, когда к подозреваемому применена мера пресечения в виде заключения под стражу (24%);

• несоответствие обвинительного акта формулировке предъявленного обвинения (10%);

• иные процессуальные ошибки (4%).

Для производства дополнительного дознания прокурорами возвращалось 32 (13,7%) уголовных дела. Для пересоставления обвинительного акта возвращалось 10 уголовных дел. Основными причинами возвращения уголовных дел явились:

• ошибки, связанные с неполнотой установления предмета доказывания – 65,1 %;

• ошибки, связанные с неудовлетворительным исследованием доказательств – 28,6 %;

• технические ошибки – 6,3 %.

Из числа изученных уголовных дел судами рассмотрено 234 дела (73,1%). Оправдательных приговоров нет. В связи с деятельным раскаянием прекращено 34 уголовных дела. Судами в порядке ст. 237 УПК РФ возвращались 7 уголовных дел по следующим основаниям:

• в обвинительном акте отсутствовали подписи дознавателя и начальника подразделения дознания;

• отсутствие ссылок на нормативные акты в обвинительном акте;

• необходимость дополнительного установления личности обвиняемого;

• обвинение предъявлено по двум эпизодам, а в обвинительном акте указано три эпизода.

В ходе исследования проанализировано 82 акта прокурорского реагирования на выявленные нарушения в деятельности органов дознания пограничных органов.

Проверки исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в большинстве случаев проводились не чаще одного раза в месяц; в исключительных случаях – два раза в месяц либо раз в десять дней, при поступлении информации о нарушениях – немедленно.

При изучении актов прокурорского реагирования в качестве типичных ошибок, выявленных прокурорами при проверке уголовных дел, находящихся в производстве органов дознания пограничных органов, можно выделить следующие:

• нарушение срока дознания – 7%;

• волокита по уголовному делу – 29%;

• неполнота и низкое качество дознания – 41%;

• невыполнение требований УПК РФ – 12%;

• нарушение процессуальных сроков – 4%;

• нарушения порядка производства следственных и иных процессуальных действий – 7%.

Таким образом, большую часть допускаемых нарушений закона составляют неполнота проводимого расследования, некачественное и несвоевременное проведение неотложных следственных действий, незаконное принятие решений о пре­кращении и приостановлении производства по уголовному делу.

Установлены факты получения дознавателями доказательств без со­блюдения требований УПК РФ, что приводит к признанию таких доказа­тельств недопустимыми, не имеющим юридической силы. Исключение дока­зательств, полученных в нарушение действующего закона, зачастую лишает органы дознания возможности привлечения виновных к уголовной ответст­венности.

Основаниями признания прокурорами доказательств недопустимыми в большинстве случаев выступают нарушения порядка их собирания. Материалы исследования показали, что такими нарушениями явились: отсутствие при допросе несовершеннолетнего обвиняемого законного представителя (19%); производство следственных действий с подозреваемым без защитника, когда участие последнего обязательно (16%); производство следственных действий ненадлежащим должностным лицом (без принятия уголовного дела к производству) (22%); производство следственных действий с участием одного понятого либо без таковых (37%); нарушение процессуального порядка назначения и производства судебных экспертиз (3%) и т. п.

В изученных актах прокурорского реагирования прокурорами особо отмечается ненадлежащий ведом­ственный контроль за процессуальной деятельностью дознавателей, при этом начальники подразделений процессуальной деятельности в полной мере не используют своих полномочий, предусмотренных уголовно-процессуальным законом. Зачастую материалы уголовных дел ими не изуча­ются, указания о направлении расследования не даются, в результате чего процессуальные решения по уголовным делам принимаются необоснованно, по неполно исследованным обстоятельствам и в нарушении требований УПК РФ.

В целом изучение эмпирического материала показало, что прокуроры при осуществлении ревизионной деятельности в отношении органов дознания в большинстве случаев используют формы реагирования, предоставленные им УПК РФ и позволяющие непосредственно устранить нарушения закона, а также повысить эффективность процессуальной деятельности органов дознания (путем отмены решений дознавателя и органа дознания и дачи им указаний о направлении расследования). Применение прокурорами общенадзорных полномочий (внесение представления) составляет лишь 8% от количества примененных процессуальных полномочий (по материалам исследования).

 

 

 

 

 

 

 

---

Сконвертировано и опубликовано на https://SamoLit.com/